Резолютивная часть определения объявлена 3 марта 2017 года.
Полный текст определения изготовлен 6 марта 2017 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Завьяловой Т.В.,
судей Павловой Н.В., Прониной М.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Злотникова Сергея Анатольевича на решение Арбитражного суда города Москвы от 23.11.2015 по делу № А40-100700/15, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2016 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 09.08.2016 по тому же делу
по заявлению Администрации города Дубны Московской области (далее - администрация), общества с ограниченной ответственностью «Столичные инвестиции. Дубна» о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области (далее - управление, антимонопольный орган) от 05.05.2015,
при участии в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: Злотникова Сергея Анатольевича (далее - Злотников С.А., третье лицо).
В заседании приняли участие:
Злотников Сергей Анатольевич и его представитель - Мурашева А.В.,
от Администрации города Дубны Московской области - Борисова И.А., Стрелкова В.В.,
от Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области - Иванюженко К.В., Кадымов Ф.Ф.
Общество с ограниченной ответственностью «Столичные инвестиции. Дубна» (далее - общество), надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, своего представителя в Верховный Суд Российской Федерации не направило, заявив ходатайство об отложении рассмотрения дела в связи с болезнью представителя данного общества.
Рассмотрев названное ходатайство и учитывая позицию представителей участвующих в деле лиц, Судебная коллегия, основываясь на положениях статей 123, 156, 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не находит оснований для его удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В., Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
как следует из материалов дела и установлено судами трех инстанций, между администрацией и обществом был заключен договор аренды земельного участка от 10.12.2007 № 723-ОРИ с кадастровым номером 50:40:020111:0031 для строительства торгово-офисного центра. После завершения строительства общество зарегистрировало право собственности на объект, расположенный по адресу: Московская область, г. Дубна, проспект Боголюбова, д. 19 (свидетельство о государственной регистрации права от 26.11.2012) и обратилось в администрацию с заявлением от 10.12.2012 о выкупе земельного участка, необходимого для эксплуатации принадлежащего обществу объекта недвижимости в порядке, установленном частью 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс).
16.04.2013 между администрацией и обществом был заключен договор купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 50:40:020111:0031, а 14.06.2013 зарегистрировано право собственности общества на данный земельный участок.
Далее общество разделило земельный участок с кадастровым номером 50:40:020111:0031 на два участка и поставило их на кадастровый учет с кадастровыми номерами 50:40:020111:3000 и 50:40:020111:2999.
28.11.2014 администрацией издано постановление № 108-ПА-158, согласно которому обществу разрешены сбор исходных данных и разработка проекта планировки части территории микрорайона 1-2 для строительства на земельном участке с кадастровым номером 50:40:020111:2999 супермаркета.
19.06.2014 в антимонопольный орган поступило заявление Злотникова С.А., в котором он просил проверить законность передачи в собственность земельного участка, находившегося в государственной собственности, без проведения предусмотренных законодательством процедур, направленных на защиту конкуренции.
По результатам рассмотрения данного обращения антимонопольный орган 05.05.2015 вынес решение о признании администрации нарушившей часть 1 статьи 15, в том числе пункт 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), путем предоставления обществу права осуществлять строительство коммерческой и жилой недвижимости на земельном участке с кадастровым номером 50:40:0020111:2999 без проведения публичных процедур, предусмотренных законом; признании администрации и общества нарушившими статью 16 Закона защите конкуренции путем заключения устного соглашения об осуществлении последовательных согласованных действий, направленных на предоставление обществу земельного участка с кадастровым номером 50:40:0020111:2999 для строительства без проведения публичных процедур; о выдаче администрации и обществу предписания об изменении соглашения, нарушающего антимонопольное законодательство (договор купли-продажи земельного участка от 16.04.2013 № КУИ/281-ОН).
На основании указанного решения управление выдало обществу и администрации предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно, об изменении ограничивающего конкуренцию соглашения в части, касающейся земельного участка с кадастровым номером 50:40:0020111:2999. Кроме того, администрации предписано принять меры, направленные на возврат муниципальной преференции, предоставленной обществу (право пользования земельным участком с кадастровым номером 50:40:0020111:2999).
Решением Арбитражного суда города Москвы от 23.11.2015, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2016, заявленные администрацией и обществом требования удовлетворены. Суд признал незаконными решение и предписание антимонопольного органа от 05.05.2015.
Арбитражный суд Московского округа постановлением от 09.08.2016 указанные судебные акты оставил без изменения.
В кассационной жалобе Злотников С.А. ставит вопрос об отмене принятых по делу судебных актов в связи с неправильным применением судами норм материального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и публичных интересов.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Завьяловой Т.В. от 30.01.2017 кассационная жалоба Злотникова С.А. вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационная жалоба Злотникова С.А. подлежит удовлетворению, а принятые по делу судебные акты трех инстанций - отмене по следующим основаниям.
Определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (статья 3 Закона о защите конкуренции).
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции вышеназванным органам запрещается принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 данного Федерального закона.
Кроме того, статьей 16 Закона о защите конкуренции введен запрет на антиконкурентные соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, а также запрет на осуществление указанными органами и организациями согласованных антиконкурентных действий.
Пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции установлено, что государственными или муниципальными преференциями признается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Таким образом, из взаимосвязанных положений Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении государственным органом и хозяйствующим субъектом части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона о защите конкуренции является принятие акта либо совершение согласованных действий, которые бы создали условия и возможность для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
Удовлетворяя заявленные требования, суды, сославшись на положения статей 35 и 36 Земельного кодекса, исходили из того, что общество как собственник здания имело преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу. В случае если земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, применяются правила, установленные пунктом 1 статьи 36 настоящего Кодекса.
Опровергая позицию антимонопольного органа о необоснованности предоставления в собственность общества земельного участка площадью, значительно превышающей площадь принадлежащего ему торгово-офисного центра, суды отметили, что в соответствии с частью 3 статьи 35 Земельного кодекса собственник здания, находящегося на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки этого земельного участка, а не только части, занятой зданием. Более того, положения статьи 36 Земельного кодекса не содержат нормы, устанавливающей предельный размер земельных участков, передаваемых в собственность.
Указанный правовой вывод судов трех инстанций является ошибочным и противоречащим сложившейся судебно-арбитражной практике.
В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей до 01.01.2015) граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом.
В силу пункта 2 статьи 35 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей до 01.01.2015) площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с пунктом 3 статьи 33 настоящего Кодекса.
Согласно пункту 3 статьи 33 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей до 01.01.2015) предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.
Следовательно, при предоставлении в собственность хозяйствующего субъекта арендуемого им земельного участка без публичных торгов, орган государственной власти обязан учитывать потребность в данном земельном участке, исходя из назначения объекта недвижимости, расположенного на участке, градостроительных и иных требований, предъявляемых к эксплуатируемым объектам недвижимости, а также проектов планировки и развития территории соответствующего населенного пункта.
Такое обоснование у администрации отсутствовало, в связи с чем вывод судов трех инстанций о соблюдении требований Земельного кодекса при предоставлении обществу в собственность земельного участка без публичных торгов в размерах, не учитывающих потребности в данном участке, нельзя признать правомерным.
Более того, принимая оспариваемые решение и предписание, антимонопольный орган отметил согласованность действий администрации и общества по передаче земельного участка в собственность последнего. Так, до передачи земельного участка площадью 10 000 кв. м в собственность общества администрация располагала информацией о планируемом строительстве многоэтажного жилого дома на спорном земельном участке. После регистрации права собственности общество разделило данный земельный участок на два участка площадью 3 335 кв. м и 6 666 кв. м, поставив их на кадастровый учет, а 28.11.2014 администрацией было издано постановление № 108-ПА-158, разрешающее обществу сбор исходных данных и разработку проекта планировки части территории для строительства на земельном участке, не занятом принадлежащим обществу строением, супермаркета вместо ранее запланированного городом Дубна Московской области строительства 25-этажного дома.
Из Закона о защите конкуренции следует, что в тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.
В нарушение положений названных норм администрация и общество не представили в антимонопольный орган и в суд доказательства, подтверждающие соответствие спорного земельного участка площадью 10 000 кв. м размерам, необходимым для использования здания площадью застройки 796 кв. м, нарушив, тем самым, требования статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции.
С учетом изложенного, у судов отсутствовали основания для признания решения и предписания антимонопольного органа от 05.05.2015 недействительными.
Таким образом, решение Арбитражного суда города Москвы от 23.11.2015 по делу № А40-100700/15, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2016 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 09.08.2016 по тому же делу подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенным нарушением норм материального права.
В удовлетворении заявления Администрации города Дубны Московской области и общества с ограниченной ответственностью «Столичные инвестиции. Дубна» следует отказать.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда города Москвы от 23.11.2015 по делу № А40-100700/15, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2016 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 09.08.2016 по тому же делу отменить.
В удовлетворении заявления Администрации города Дубны Московской области и общества с ограниченной ответственностью «Столичные инвестиции. Дубна» о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области от 05.05.2015 отказать.
Председательствующий судья
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА
Судья
Н.В.ПАВЛОВА
Судья
М.В.ПРОНИНА