Регионы на грани банкротства («Экономика и жизнь», № 36, 2009 г.)

По официальным данным, пятая часть территории РФ — на пороге банкротства. Нигде четко не прописаны действия властей всех уровней в том случае, если начнутся дефолты.

Президент РФ Дмитрий Медведев не исключает возможность отстранения губернаторов от должности, но не за финансовый провал, а за отсутствие контроля за ситуацией с безработицей и задолженностью по зарплате: «Или они сами будут заниматься этими вопросами, или мне придется принимать решение об их увольнении независимо от их заслуг».

По сути, предлагается два основных рецепта на случай банкротства регионов: от Минфина России — вводить внешнее управление, от верховной исполнительной власти — менять губернаторов. Ни в том, ни в другом рецепте четко не прописана юридическая процедура применения.

Между тем к 1 июля Минфин России насчитал 23 субъекта Федерации, которые испытывают дефицит бюджета. В Москве он равен 29,3 млрд, Красноярском крае — 12,4 млрд, Московской области — 3,3 млрд руб. По данным Минрегионразвития России, с начала года наибольшее падение доходов зафиксировано в Тюменской, Кемеровской, Челябинской и Самарской областях, Красноярском крае, Республике Удмуртия, Москве, Ханты-Мансийском автономном округе — Югра — от 16 до 29%.

По мнению аналитиков, Минфин и Минрегион России создают почву для введения в регионах внешнего финансового управления. К группе риска эксперты относят еще Астраханскую, Брянскую, Магаданскую и Московскую области, Камчатский край, Республику Чувашия, Чукотский автономный округ. В этих регионах соотношение государственного и муниципального долга и планируемых доходов субъекта превышало в начале лета 45%.

Прецедентов банкротства территорий пока не отмечено, но федеральное законодательство предусматривает возможность введения временной финансовой администрации в отдельно взятом субъекте Федерации. Согласно главе 19.1 Бюджетного кодекса РФ и федеральным законам от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россйской Федерации» и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дамоклов меч отлучения от власти висит над губернаторами с 1 января 2007 г., над главами муниципальных образований — с 1 января 2008-го.

В апреле Минфин России предложил вводить в субъектах РФ временную администрацию, как только просроченная задолженность превысит 10%. Это намного жестче предусматриваемого Бюджетным кодексом РФ уровня регионального дефолта — 30%. По мнению замминистра финансов Антона Силуанова, в условиях резкого падения налоговых доходов в некоторых регионах внешнее управление может понадобиться. Министр регионального развития Виктор Басаргин не исключает введение режима внешнего управления «при определенных условиях, касающихся состояния бюджета того или иного региона». По его оценке, лишь 8% территорий в этом году выполнят ранее принятые обязательства, в том числе по соцпрограммам.

По официальной статистике, 21% субъектов Федерации пребывает в преддефолтном состоянии. Значит, к ним может быть применена процедура назначения внешнего финансового управления. Однако на практике это почти нереально.

Предусмотрен такой механизм назначения внешнего финансового управляющего. Федеральное правительство подает иск в Высший арбитражный суд РФ. Суд выносит решение или отклоняет просьбу. При положительном решении временная администрация разрабатывает план восстановления платеже­способности, принимает новый бюджет региона и контролирует его исполнение. Но только в течение одного года. Механизм введения антикризисного управления в регионах не предполагает смещения губернатора с должности. Тот лишь передает часть полномочий московско­му назначенцу. Прикомандированный Москвой функционер должен давать согласие на исполнение губернатором обязанностей распорядителя бюджетных средств.

«Фактически внешнее управление территориями у нас невозможно, поскольку нет закона, аналогичного Федеральному закону от 26.10.2002 № 127-ФЗ „О  несостоятельности (банкротстве)“, — поясняют корреспонденту „ЭЖ“ эксперты саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. — А если принять подобный правовой акт, потребуется внесение дополнений в Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ „Об исполнительном производстве“, а также в ряд документов».

«Практика показывает, что проще обойтись банальной отставкой губернаторов, пересадив их в кресло посла в чужой стране, как в случае с экс-главой Иркутской области, или федерального замминистра, как произошло с бывшим губернатором Ставропольского края», — комментируют ситуацию эксперты.

Снять главу региона юридически непросто. Например, согласно Указу Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» способность губернаторов управлять вверенными территориями оценивается по 42 пунктам. Но в указе не названы последствия неисполнения этих пунктов.

Получается, что руководители регионов сегодня обязаны беспокоиться о том, как оценивается их лояльность Кремлем, и о поддержании социальной стабильности во вверенном регионе через подготовку позитивных отчетов о ходе борьбы с безработицей и невыплатами зарплат. За провал работы по этим направлениям можно потерять кресло. Рост расходов местного бюджета при падении его доходов не является основанием, но может послужить поводом для отставки.

Мнения

Вячеслав Глазычев, член Общественной палаты РФ:

По идее, к осени должна произойти довольно сильная смена в губернаторском корпусе. По понятным причинам усугубилась драматичность положения прежних тяжеловесов: в Свердловской и Челябинской областях губернаторы засиделись изрядно. Отставки разумно было бы произвести пакетом, чтобы снять налет индивидуального отношения центра к тем или иным руководителям, объяснить ситуацию необходимостью прихода свежих сил для ускорения выхода из кризиса.

Максим Блант, экономический обозреватель:

Нет никакой надежды на то, что в обозримом будущем финансовое положение регионов и муниципалитетов кардинально улучшится. Резкое снижение налоговых поступлений едва ли сменится таким же резким ростом сборов. Банкротство одного из регионов может спровоцировать цепную реакцию на рынке, схожую с той, что наблюдалась в сентябре прошлого года. И «вторая волна» кризиса может накатить на Россию вовсе не с той стороны, откуда ее ждут Минфин и банковские аналитики. Рынок регионального и муниципального долга в России может представлять не меньшую угрозу, чем американский рынок ипотечных облигаций.

Сергей Обозов, доктор экономических наук:

Правильнее говорить не о банкротстве, а о механизме финансового оздоровления. Подобные планы уже были в Минфине относительно Якутии и еще двухтрех регионов. Если обсуждать официальное банкротство и появление внешнего управляющего от правительства РФ или конкретно от Минфина, то, конечно, нужен соответствующий закон. Закон, который вводил бы критерии понятия «банкротство» точно так же, как это делает закон о несостоятельности предприятий.

Александр Шаронов, председатель правления НБД-банка (г. Нижний Новгород):

Губернаторам трудно планировать деятельность администрации на среднесрочную перспективу в три­пять лет, не говоря уже о более длинных сроках. Поэтому, прежде чем вводить механизм финансового банкротства, надо четко определить правила, которые будут действовать как минимум десять лет. И только в рамках этого срока мы можем говорить о применении механизмов финансового банкротства.

 

Ренкинг российских регионов по остроте бюджетных проблем в 1-м полугодии 2009 г.

Чукотский авт.округ	5071316	7157691	-2086375	-41,1	1
Красноярский край	55534637	67893587	-12358949	-22,3	2
Вологодская область	17556025	20255945	-2699920	-15,4	3
Республика Карелия	11249202	12942048	-1692846	-15,0	4
Республика Северная Осетия-Алания	7718969	8683421	-964453	-12,5	5
Астраханская область	12796033	14022424	-1226391	-9,6	6
Архангельская область	22073271	24063657	-1990386	-9,0	7
Республика Коми	19335127	21059789	-1724662	-8,9	8
Удмуртская Республика	18047498	19432644	-1385146	-7,7	9
Липецкая область	14605578	15697719	-1092142	-7,5	10
г.Москва	493094359	522393013	-29298654	-5,9	11
Калужская область	12884390	13595267	-710877	-5,5	12
Нижегородская область	43178077	45318588	-2140512	-5,0	13
Камчатский край	16832338	17540313	-707975	-4,2	14
Ярославская область	20216592	21021583	-804991	-4,0	15
Челябинская область	38199049	39652447	-1453398	-3,8	16
Московская область	140256146	143596224	-3340078	-2,4	17
Ненецкий авт.округ	4266249	4354878	-88629	-2,1	18
Ставропольский край	29738735	30304571	-565835	-1,9	19
Новгородская область	10076107	10233098	-156991	-1,6	20
Кемеровская область	45276016	45675632	-399616	-0,9	21
Мурманская область	19895237	20024003	-128765	-0,6	22
Волгоградская область	30966916	31019909	-52992	-0,2	23
Самарская область	43537714	43130323	407390	0,9	24
Новосибирская область	40426566	40002251	424315	1,0	25
Белгородская область	25521520	25080133	441386	1,7	26
Свердловская область	66959038	65430728	1528310	2,3	27
Республика Адыгея	5405031	5252906	152125	2,8	28
Томская область	17302305	16702982	599324	3,5	29
Смоленская область	11395935	10991891	404045	3,5	30
Тульская область	18579564	17856384	723180	3,9	31
Республика Марий Эл	8644573	8305693	338880	3,9	32
Хабаровский край	28076451	26948476	1127976	4,0	33
Владимирская область	19203644	18391427	812217	4,2	34
Республика Саха (Якутия)	43345936	41510317	1835618	4,2	35
Краснодарский край	63247225	60549184	2698041	4,3	36
Омская область	25343386	24221090	1122296	4,4	37
Республика Калмыкия	4360941	4147577	213365	4,9	38
Чувашская Республика	15752119	14972176	779943	5,0	39
Пензенская область	18109185	17166946	942239	5,2	40
Карачаево-Черкесская Республика	5409561	5050209	359353	6,6	41
Ханты-Мансийский авт.округ - Югра	68845163	64157159	4688003	6,8	42
Оренбургская область	28556245	26607690	1948555	6,8	43
Ростовская область	50712501	47000162	3712339	7,3	44
Костромская область	9883444	9153211	730232	7,4	45
Орловская область	8993203	8304573	688629	7,7	46
Магаданская область	9087176	8378595	708581	7,8	47
г.Санкт-Петербург	141413826	130150244	11263582	8,0	48
Курганская область	12031710	11051293	980416	8,1	49
Пермский край	45501234	41740207	3761027	8,3	50
Кировская область	18911351	17279096	1632255	8,6	51
Амурская область	17701043	16144954	1556090	8,8	52
Тамбовская область	14746081	13420131	1325950	9,0	53
Саратовская область	32392310	29435544	2956767	9,1	54
Ленинградская область	28285022	25648119	2636903	9,3	55
Приморский край	34456152	30883164	3572988	10,4	56
Иркутская область	40656761	36399482	4257279	10,5	57
Рязанская область	15696773	14006024	1690749	10,8	58
Псковская область	9328092	8317745	1010347	10,8	59
Еврейская авт.область	3865982	3430161	435821	11,3	60
Республика Татарстан	63646545	56431287	7215258	11,3	61
Брянская область	15424349	13511637	1912712	12,4	62
Республика Тыва	7717413	6757034	960379	12,4	63
Калининградская область	15022246	13086054	1936192	12,9	64
Воронежская область	28203154	24345890	3857264	13,7	65
Забайкальский край	20240462	17399550	2840912	14,0	66
Республика Бурятия	18908877	16221299	2687578	14,2	67
Ивановская область	14564163	12481247	2082916	14,3	68
Курская область	14242785	12142203	2100582	14,7	69
Республика Хакасия	8834310	7524486	1309823	14,8	70
Республика Башкортостан	61040948	51915402	9125545	14,9	71
Тверская область	20821286	17621903	3199383	15,4	72
Республика Алтай	5965169	4952652	1012517	17,0	73
Республика Дагестан	32386642	26806321	5580321	17,2	74
Кабардино-Балкарская Республика	11477126	9314487	2162638	18,8	75
Тюменская область	51675364	41916033	9759331	18,9	76
Ульяновская область	17521975	14144584	3377391	19,3	77
Алтайский край	35092524	28127732	6964793	19,8	78
Республика Мордовия	12640862	9974147	2666715	21,1	79
Республика Ингушетия	6952103	5372207	1579897	22,7	80
Ямало-Ненецкий авт.округ	40943501	31483268	9460233	23,1	81
Чеченская Республика	31020907	23492218	7528689	24,3	82
Сахалинская область	34944918	22032962	12911956	36,9	83

Примечание: 1 — субъект РФ, 2 — объем доходов регионального бюджета, тыс. руб., 3 — объем расходов, тыс. руб., 4 — размер дефицита, тыс. руб., 5 — соотношение бюджетного дефицита к доходам регионального бюджета, %, 6 — занимаемое место по проблемности регионального бюджета (дефицит : доход), место.

— субъект РФ, — объем доходов регионального бюджета, тыс. руб., — объем расходов, тыс. руб., — размер дефицита, тыс. руб., — соотношение бюджетного дефицита к доходам регионального бюджета, %, — занимаемое место по проблемности регионального бюджета (дефицит : доход), место.

Ренкинг составлен на основе официальной сводки Росстата по предварительным даным Федерального казначейства. Методика составления ренкинга отличается от системы оценок деятельности исполнительных органов государственной власти Министерства финансов РФ.