По смыслу абз. 2 ст. 42, п. 4 ст. 85.1 ЗК РФ целевое использование участка неразрывно связано с понятием его освоения. С 1 марта правообладатель участка из земель населенных пунктов обязан приступить к использованию такого участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием со дня приобретения прав на него, а в случае, если требуется освоение участка, не позднее трех лет с указанной даты. В связи с чем на практике возникли вопросы, связанные с возможностью применения п. 4 ст. 85.1 ЗК РФ для целей привлечения землепользователей к административной ответственности по ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, а также для обоснования недопустимости применения правовых норм, регулирующих использование земель сельхозназначения, к землям населенных пунктов.
Земельные участки должны использоваться в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием (абз. 2 ст. 42 ЗК РФ). Данный принцип на протяжении многих лет является основой для правоотношений в сфере оборота земельных участков.
При этом целевое назначение и разрешенное использование земельных участков необходимо учитывать как при осуществлении строительства объектов в границах участка, так и при проведении каких-либо работ в его границах, не предполагающих возведения каких-либо объектов.
Три года на освоение участка: как менялась позиция судов
С лета 2015 г. до недавнего времени в подавляющем большинстве административных дел по ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, связанных с неиспользованием участков, предназначенных для жилищного и иного строительства, судами применялся подход, согласно которому обязанность по использованию и сроки для использования таких участков устанавливаются ст. 284 ГК РФ (Федеральный закон от 08.03.2015 № 46-ФЗ).
Исходя из содержания ст. 284 ГК РФ, земельный участок может быть изъят у собственника в случае, если такой участок не используется в целях строительства в течение трех лет.
Со ссылкой на срок для использования участка, предусмотренный ст. 284 ГК РФ, суды признавали постановления о привлечении правообладателей участков к ответственности по ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ законными в случаях, если участок не использовался соответствующим правообладателем более трех лет (см., например, постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 26.05.2023 № 16-2296/2023, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 31.08.2022 № Ф04-4638/2022 по делу № А27-22686/2021, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.12.2018 № Ф04-5172/2018 по делу № А70-7105/2018).
Доводы правообладателей участков о том, что положения ст. 284 ГК РФ не устанавливают обязанность по использованию участков в целях строительства и, следовательно, трехлетний срок, указанный в ст. 284 ГК РФ, не подлежит применению при оценке уполномоченным органом исполнения правообладателем обязанности по использованию участка в целях строительства, признавались судами в качестве необоснованных (см., например, постановления ВС РФ от 02.07.2018 № 14-АД18-6, от 21.08.2018 № 57-АД18-9).
Однако ситуация значительно изменилась в конце 2024 г. после принятия КС РФ постановления от 06.11.2024 № 50-П (далее — Постановление № 50-П).
В Постановлении № 50-П КС РФ указал, что целевое назначение земельного участка является публично-правовым компонентом правового режима такого участка и допускает возможность понуждать правообладателя к использованию участка. Вместе с тем КС РФ отметил, что ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ содержит формулировку: «в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом», в которой отсутствует прямая отсылка к ст. 284 ГК РФ. Более того, согласно позиции КС РФ, положения ЗК РФ и ГрК РФ, а также положения иных федеральных законов на момент рассмотрения КС РФ вышеуказанного дела не предусматривают каких-либо конкретных сроков для начала индивидуального жилищного строительства (далее — ИЖС).
Учитывая вышеизложенное, КС РФ сделал вывод, что несмотря на общую цель ст. 284 ГК РФ и ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, заключающуюся в обеспечении эффективного использования участка, трехлетний срок для использования участка, установленный в ст. 284 ГК РФ, не может использоваться в целях определения вины лица в соответствии с ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ.
Кроме того, КС РФ признал ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ не соответствующей Конституции РФ, поскольку в действующем законодательстве на момент принятия КС РФ Постановления № 50-П отсутствовало прямое указание на срок, в течение которого правообладатель участка, предназначенного для ИЖС, должен исполнить обязанность по использованию участка в указанных целях.
Данное решение КС РФ было учтено ВС РФ, который в марте 2025 г. принял несколько постановлений, в которых позиция проверяющих органов о возможности применения ст. 284 ГК РФ к привлечению правообладателей участков к административной ответственности по ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ оценена ВС РФ в качестве «преждевременных выводов» со ссылкой на Постановление № 50-П.
В своих постановлениях ВС РФ отменил решения судов нижестоящих инстанций о законности привлечения правообладателей участков к административной ответственности по ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ в связи с неиспользованием участков для целей ИЖС в трехлетний срок, установленный ст. 284 ГК РФ, и направил дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции (см. постановления ВС РФ от 10.03.2025 № 38-АД25-3-К1, от 10.03.2025 № 38-АД25-2-К1).
цитируем документ
В условиях отсутствия в законодательном регулировании прямого, ясного и недвусмысленного указания на обязанность использовать земельный участок, предназначенный для строительства индивидуального жилого дома, в соответствующих целях в течение определенного срока — притом, что во всяком случае в качестве такого указания не может рассматриваться статья 284 Гражданского кодекса Российской Федерации — применение части 3 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность за неисполнение правообладателями земельных участков этой обязанности, приводит к возложению на них административной ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.
Постановление ВС РФ от 10.03.2025 № 38-АД25-3-К1
Текущее регулирование вопроса
Однако в связи со вступлением в силу Федерального закона от 08.08.2024 № 307-ФЗ (далее — Закон № 307-ФЗ) с 1 марта 2025 г., полагаем, что вопрос о неопределенности со сроками использования участков земель населенных пунктов для ИЖС потенциально на практике станет менее дискуссионным.
Согласно п. 4 ст. 85.1 ЗК РФ, который был введен Законом № 307-ФЗ, правообладатель участка из земель населенных пунктов обязан приступить к использованию такого участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием со дня приобретения прав на него, а в случае, если требуется освоение участка, не позднее трех лет с указанной даты. Исключение предусматривается только для осуществления мероприятий по рекультивации участка, предусмотренных соответствующим проектом рекультивации земель: в течение срока рекультивации правообладатель не может считаться лицом, которое не использует участок.
Указанный вывод также согласуется с позицией КС РФ, изложенной в Постановлении № 50-П. Так, КС РФ посчитал, что Закон № 307-ФЗ устраняет препятствия для применения ч. 3 ст. 8.8 КоАП РФ, поскольку устанавливает конкретные сроки для использования участков из земель населенных пунктов в целях ИЖС, огородничества, садоводства.
Вместе с этим множество вопросов в отношении применения Закона № 307-ФЗ связаны со сроками. Например: с какого момента исчисляются сроки освоения; суммируется ли трехлетний срок для освоения со сроками для использования участков, которые будут установлены в постановлении Правительства РФ, определяющим признаки неиспользования участков.
Согласно позиции Росреестра, если участки будут приобретены после 1 марта 2025 г., трехлетний срок для освоения подлежит исчислению с даты приобретения прав. Для случаев приобретения прав на участки до 1 марта 2025 г., срок на освоение исчисляется с 1 марта 2025 г.1
Данное разъяснение позволяет предположить, что с 1 марта 2028 г. уполномоченными органами могут быть инициированы масштабные контрольные мероприятия для целей выявления признаков неиспользования участков, в связи с чем правообладателям стоит задуматься о начале осуществления работ по освоению и дальнейшему использованию участка уже в ближайшие два-три года.
Потенциальные последствия для судебной практики
Вместе с этим могут возникнуть и новые категории споров, связанные с определением фактической необходимости освоения конкретного участка для его использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.
Согласно п. 5 ст. 85.1 ЗК РФ признаки неиспользования земельных участков из состава земель населенных пунктов устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Однако какие-либо определенные критерии действующим законодательством в отношении того, в каких ситуациях пользователь имеет право на трехлетний срок на освоение в соответствии со ст. 85.1 ЗК РФ, не установлены.
При этом Росреестром подготовлен проект постановления Правительства РФ (ID проекта: 02/07/08-24/00149749), устанавливающий перечень мероприятий по освоению участков из земель населенных пунктов.
Согласно проекту, указанный перечень включает в себя следующие мероприятия:
— освобождение участка от сорных растений, деревьев и кустарников (не относящихся к элементам благоустройства), препятствующих использованию участка по целевому назначению и в соответствии с разрешенным использованием;
— освобождение участка от предметов, нахождение которых привело к захламлению участка;
— освобождение участка от отходов;
— осушение или увлажнение участка
— рекультивация;
— производство работ в отношении грунта (разработка, укрепление, устройство насыпей и т.д.).
Потенциально практика может сложиться следующим образом. Если ни одно из мероприятий по освоению участка не может быть реализовано правообладателем в связи с отсутствием необходимости, то правообладатель обязан приступить к использованию участка с момента приобретения прав на участок, и проверяющий орган вправе при проведении проверки участка соотносить состояние участка с признаками неиспользования участка, которые также будут установлены отдельным постановлением Правительства РФ.
Такой подход представляется разумным и позволяет соблюсти баланс интересов правообладателей участков в отношении права на использование принадлежащих им объектов и публичных интересов, выражающихся в принципе эффективного использования земель. Однако какие-либо официальные разъяснения в отношении данной ситуации отсутствуют.
Обращаем внимание, что признаки неиспользования участков из земель населенных пунктов на данный момент не утверждены. При этом проект соответствующего постановления Правительства РФ (ID проекта: 02/07/08-24/00149748) устанавливает признаки неиспользования в зависимости от наличия на земельных участках зданий, строений и сооружений, а также в зависимости от того, предусматривает ли правовой режим участков возможность строительства указанных объектов.
В качестве примера рассмотрим признаки неиспользования участков, на которых расположены здания, строения, сооружения, не признанные аварийными и подлежащими сносу и реконструкции. К признакам неиспользования данной группы участков относятся в совокупности следующие обстоятельства: разрушение крыши, стен, фундамента, отсутствие окон или стекол на окнах, при условии невыполнения работ по устранению указанных обстоятельств в течение пяти и более лет.
Росреестр в своих разъяснениях указывает, что пятилетний срок для определения неиспользования участка, на котором расположены здания, строения, сооружения, подлежит исчислению только после истечения трехлетнего срока на освоение такого участка. Таким образом, после приобретения участка у правообладателя может быть до восьми лет для целей осуществления капитального ремонта объектов, расположенных в пределах приобретенного участка.
Однако не будем забывать о том, что разъяснения государственных органов не носят нормативного характера. Следовательно, практика может трактовать вопросы об исчислении сроков в приведенных выше ситуациях иным способом.
Кроме того, не представляется возможным исключить вероятность появления споров, связанных с широкими формулировками признаков неиспользования участков.
Например, в течение восьми лет с момента приобретения прав на участок с домом правообладателем осуществлена замена одного окна и отремонтирована малая часть фундамента, какие-либо иные ремонтные работы правообладателем не совершены. Будут ли замена одного окна и ремонт небольшой части фундамента являться достаточными доказательствами использования участка по целевому назначению? В текущий момент однозначно ответить на данный вопрос не представляется возможным. Вероятно, спорные ситуации будут разрешаться исходя из результатов судебной экспертизы, усмотрения суда, позиции проверяющего органа в каждой конкретной ситуации.
Неиспользование земель с/х назначения и земель населенных пунктов
До принятия Закона № 307-ФЗ также оставался неразрешенным вопрос о законности изъятия земель населенных пунктов с видами разрешенного использования, связанными с с/х производством, в случае их неиспользования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, на основании ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон об обороте) и признаков неиспользования земель с/х назначения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482.
Уполномоченные органы по результатам проверок участков из земель населенных пунктов с с/х видами разрешенного использования в случае выявления факта неиспользования таких участков в с/х целях обращались в суд с исковым заявлением об изъятии таких участков в специальном порядке для земель с/х назначения, ссылаясь на необходимость применения к данным правоотношениям по аналогии ст. 6 Закона об обороте и постановления Правительства РФ от 18.09.2020 № 1482.
В большинстве случаев суды соглашались с позицией уполномоченных органов о необходимости применения аналогии (см., например, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2024 № 09АП-67557/2024 по делу № А40-247580/2023, Апелляционное определение Московского городского суда от 12.12.2024 по делу № 33-35434/2024.
При этом в отдельных случаях суды применяли альтернативный подход, согласно которому Закон об обороте не может быть применен по аналогии к регулированию правоотношений, связанных с землями населенных пунктов, поскольку Закон об обороте и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты регулируют правовой статус только земель с/х назначения (см., например, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2020 № 10АП-11776/2020 по делу № А41-6058/2020).
Однако со вступлением в силу Закона № 307-ФЗ для участков из земель населенных пунктов устанавливается отдельное регулирование в отношении освоения и использования таких земель независимо от видов разрешенного использования.
Кроме того, разработанный Росреестром проект постановления Правительства РФ (ID проекта: 02/07/08-24/00149748), устанавливает признаки неиспользования участков из земель населенных пунктов, не предусматривающих возможность строительства на таких участках зданий, строений, сооружений.
Для данной категории участков из земель населенных пунктов указанным проектом постановления Правительства РФ определены следующие признаки неиспользования:
— захламление более 50% площади участка;
— загрязнение более 50% площади участка отходами производства и потребления;
— наличие более чем на 50% площади участка сорных растений высотой более одного метра и (или) деревьев, кустарников (за исключением элементов благоустройства и озеленения территории).
Так, по сравнению с признаками неиспользования, установленными для земель с/х назначения, перечень признаков неиспользования земель населенных пунктов в текущей редакции проекта постановления Правительства РФ является более широким и не содержит оговорку о том, что признаки неиспользования не подлежат применению в случае, если в границах определенной части участка осуществляется ведение с/х деятельности.
Тем не менее, наличие отдельного регулирования освоения и использования земель населенных пунктов, с высокой степенью вероятности, позволит признавать ссылки уполномоченных органов на применение ст. 6 Закона об обороте и нормативных правовых актов, принятых в целях регулирования земель с/х назначения, в качестве недопустимых, в связи с отсутствием пробела в регулировании правового статуса земель населенных пунктов и, следовательно, отсутствием оснований для применения аналогии закона в соответствии с п. 1 ст. 6 ГК РФ.
1 Росреестр разъяснил, как будет работать закон об освоении и использовании земельных участков // https://rosreestr.gov.ru/press/archive/rosreestr-razyasnil-kak-budet-rabotat-zakon-ob-osvoenii-i-ispolzovanii-uchastkov/.