Минтранс России предложил внести изменения в Кодекс торгового мореплавания РФ — урегулировать порядок перегрузки (перевалки) грузов с судна на судно за пределами акваторий морских портов. Сейчас эти операции действующим законодательством не урегулированы. Перегрузка грузов с судна на судно будет осуществляться в соответствии с Правилами, которые примет Правительство РФ. Также Правительство РФ будет утверждать и перечень грузов для перегрузки за пределами акваторий морских портов. Перегрузка грузов с судна на судно будет осуществляться на основании разрешения, выдаваемого капитаном морского порта. Контроль над осуществлением деятельности по перегрузке грузов с судна на судно за пределами акваторий морских портов будет осуществляться пограничными органами федеральной службы безопасности и федеральным органом исполнительной власти. Какие еще правила по перевалке груза с судна на судно вне морского порта планируют принять и какие недостатки есть у законопроекта, читайте в материале.
Минтранс России предлагает внести в Кодекс торгового мореплавания РФ (далее — КТМ РФ) изменения, которые будут регулировать порядок перегрузки (перевалки) грузов с судна на судно за пределами акваторий морских портов.
Изменения, если они будут приняты, коснутся не только КТМ РФ, но и иных законов, например Федерального закона от 31.07.98 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и Федерального закона от 17.12.98 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».
Разберемся, нужно ли регулировать эту деятельность, как это планируется делать и когда могут вступить в силу данные изменения.
Цели законопроекта
Осуществление операций по перегрузке (перевалке) грузов вне акваторий морских портов в настоящее время является широко распространенной практикой. Однако перевалка любых видов груза несет с собой риски.
Сила ветра, волнение моря и другие обстоятельства за пределами акваторий морских портов значительно отличаются от обстоятельств, при которых осуществляется перевалка в порту. Например, зерно является склонным к самовозгоранию. Зерно — насыпной груз, и при нарушении технологии перевалки появляется риск возникновения аварийной ситуации, то есть прямая угроза безопасности мореплавания и жизни человека на море. Также может возникнуть непосредственная угроза загрязнения окружающей среды при разливе топлива и другие опасности.
Отношения, возникающие при осуществлении перегрузки (перевалки) грузов с судна на судно за пределами акваторий морских портов во внутренних морских водах, территориальном море и исключительной экономической зоне Российской Федерации, действующим законодательством в настоящее время не урегулированы.
Целью законопроекта Минтранса является обеспечение безопасности плавания судов при осуществлении перегрузки (перевалки) грузов с судна на судно за пределами акваторий морских портов.
Законопроект предлагает установить критерии, при которых возможно осуществление перегрузки (перевалки) грузов с судна на судно за пределами акваторий морских портов при отсутствии возможности осуществления таких операций в морском порту в районах, перечень которых будет утверждаться Правительством РФ, а также передать функции по контролю над осуществлением этой деятельности пограничным органам федеральной службы безопасности и федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в сфере природопользования.
Законопроект содержит положения, которые предусматривают обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц.
Суть законопроекта
Под перегрузкой (перевалкой) грузов с судна на судно законопроект понимает комплекс операций по выгрузке груза с одного судна с одновременной погрузкой этого груза на другое судно, в том числе операций по бункеровке судов, осуществляемых за пределами акваторий морских портов во внутренних морских водах, территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации и во внутренних и территориальных водах Российской Федерации в Каспийском море.
Перегрузка (перевалка) груза с судна на судно может быть осуществлена операторами перегрузочного района (юридические лица или индивидуальные предприниматели Российской Федерации, уполномоченные Правительством РФ на осуществление таких операций) за пределами акваторий морских портов при отсутствии возможности осуществления таких операций в морском порту в районах осуществления операций по перегрузке (перевалке) грузов с судна на судно.
Перегрузка грузов с судна на судно будет осуществляться в соответствии с правилами перегрузки (перевалки) грузов, утверждаемыми Правительством РФ. Также Правительство РФ будет утверждать и перечень грузов, перегрузку которых можно будет осуществлять за пределами акваторий морских портов.
Перегрузка грузов с судна на судно будет осуществляться на основании разрешения, выдаваемого капитаном морского порта. Об окончании операций по перегрузке грузов с судна на судно оператор перегрузочного района должен уведомить капитана морского порта.
Контроль над осуществлением деятельности по перегрузке грузов с судна на судно за пределами акваторий морских портов будет осуществляться пограничными органами федеральной службы безопасности и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.
Осуществление деятельности по перевалке нефти и нефтепродуктов, бункеровке судов с использованием специализированных судов, предназначенных для бункеровки, будет допускаться только при наличии плана, в соответствии с которым планируются и осуществляются мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде.
Таможенные органы будут вправе проверять на судах документы на право осуществления перегрузки в исключительной экономической зоне уловов водных биоресурсов на другие суда, а также орудия добычи (вылова) водных биоресурсов, оборудование, инструменты, установки и другие предметы, используемые при осуществлении такой деятельности, проверять на судах соблюдение правил перегрузки (перевалки) грузов с судна на судно при осуществлении деятельности по перегрузке (перевалке) в исключительной экономической зоне грузов с судна на судно.
Капитанов морских портов предполагается наделить административно-властными полномочиями не только на территории соответствующего морского порта, но и за границами территории морского порта, в пределах, определенных правилами перегрузки (перевалки) грузов с судна на судно.
Вступление поправок в силу предполагается по истечении года после официального опубликования. В настоящее время законопроект находится на этапе публичных обсуждений в отношении текста проекта нормативно-правового акта и антикоррупционной экспертизы.
Недостатки законопроекта
На наш взгляд, законопроект не может быть принят в существующей редакции. Это обусловлено тем, что на этапе обсуждения законопроекта выявлен ряд недостатков. Так, Минэкономразвития России подготовило Заключение на законопроект об оценке его регулирующего воздействия. В Заключении учтена позиция Всероссийской ассоциации рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров, Российской ассоциации морских и речных бункеровщиков, Магаданской ассоциации рыбопромышленников, НО «Союз Рыбопромышленников Севера», АО «ЮЖМОРРЫБФЛОТ».
Так, Минэкономразвития России обратило внимание на следующие недостатки законопроекта.
Законопроектом предусмотрено распространение правил перегрузки на исключительную экономическую зону РФ. При этом не в полной мере учитывается правовой режим такой зоны, установленный международными договорами Российской Федерации и национальным законодательством.
Так, особый правовой режим исключительной экономической зоны, согласно ст. 55 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., регулируется данной Конвенцией. Согласно ст. 58 Конвенции, в исключительной экономической зоне все государства пользуются свободами судоходства и другими правомерными с точки зрения международного права видами использования моря при условии соблюдения требований Конвенции. В этой связи ограничения в исключительной экономической зоне, устанавливаемые законопроектом, могут оказаться несогласованными с положениями норм международного права.
Согласно законопроекту, должны быть разработаны Правила осуществления операций по перегрузке (перевалке) грузов. Указанные Правила перегрузки должны содержать в том числе информацию о перечне грузов, перегрузку (перевалку) которых можно осуществлять, а также информацию о разрешенных местах осуществления операций по перегрузке.
Предлагаемый подход в установлении разрешенных перечня грузов и мест осуществления перегрузки может значительно сузить имеющиеся возможности и привести к возникновению рисков:
-
долгого срока подготовки таких перечней;
-
внесения многократных изменений в установленные перечни в связи с многообразием условий, таких как формы и способы перегрузки, гидрометеорологические условия, аварийно-спасательное обеспечение, что, в свою очередь, может привести к дополнительному ограничению хозяйственной деятельности субъектов предпринимательской деятельности на время принятия соответствующих изменений и избыточным административным запретам и издержкам.
В соответствии с законопроектом капитан морского порта наделяется административно-властными полномочиями в части регулирования операций по перегрузке (перевалке) грузов с судна на судно за пределами акваторий морских портов во внутренних морских водах, территориальном море и исключительной экономической зоне Российской Федерации, то есть, в общем случае, на расстоянии порядка 370 км от береговой линии.
При осуществлении операций по перегрузке (перевалке) грузов каждое судно не позднее чем за 48 часов должно уведомить капитана морского порта о намерениях совершать такие операции с целью получения разрешения от капитана порта, а также об окончании таких операций. При этом капитан морского порта может запретить осуществление перегрузки (перевалки) грузов, если правила перегрузки не выполняются. Однако места осуществления таких операций могут быть расположены на значительном удалении от местоположения порта. В такой ситуации убедиться в достоверности представленных судном сведений, а также гидрометеорологической обстановке в месте перегрузки не представляется возможным.
Решение о согласовании перегрузки может быть принято капитаном порта только на основании требований, установленных Правилами перегрузки. При этом Правила перегрузки в соответствии с законопроектом должны содержать требования к перечню грузов, перегрузку (перевалку) которых можно осуществлять, требования к способу перегрузки (перевалки) грузов, требования аварийно-спасательного обеспечения.
Контроль за осуществлением операций по перегрузке (перевалке) грузов в отношении указанных параметров капитаном морского порта в силу удаленности от предполагаемого места перегрузки является затруднительным. Для этого морской порт должен быть оснащен достаточным количеством судов, способных осуществлять проверку соблюдения правил на расстоянии сотен миль от морского порта, а также персоналом в количестве, достаточном для проведения таких проверок.
Кроме того, гидрометеорологические условия в северных морских широтах имеют неустойчивый труднопрогнозируемый характер. Поэтому уведомление капитана морского порта за 48 часов до осуществления операций по перегрузке не может обеспечить безопасность мореплавания.
В настоящее время государственный надзор за соблюдением законодательства о торговом мореплавании осуществляется Ространснадзором. Капитан морского порта осуществляет контроль только в морском порту.
Законопроектом устанавливаются дополнительные полномочия капитана морского порта осуществлять контроль вне акватории морского порта. При этом законопроект не предусматривает отмену контроля за осуществлением операций по перегрузке Ространснадзором. Следовательно, при принятии законопроекта в существующем виде возникнет дублирование полномочий в части государственного надзора за соблюдением правил перегрузки.
В соответствии с законопроектом уведомление капитана морского порта должно содержать подтверждение наличия на судне плана по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в случае, если планируется осуществление операции по перегрузке (перевалке) нефти и нефтепродуктов.
Однако в соответствии с ч. 1 ст. 16.1 Федерального закона от 31.07.98 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» эксплуатация, использование установок, сооружений при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море допускаются только при наличии плана, в соответствии с которым планируются и осуществляются мероприятия по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде. Иными словами, план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов является обязательным условием для осуществления указанной деятельности. Законопроект снова предусматривает дублирование функций, а именно дополнительное уведомление капитана морского порта о наличии такого плана.
В перечень информации, которую необходимо направлять капитану морского порта, входит в том числе предполагаемая продолжительность операции по перегрузке, предполагаемые дата, время и место начала операции по перегрузке, тип и планируемое количество перегружаемого груза. Изменчивость погодных условий, а также иные непредвиденные обстоятельства, например, технического характера, способны повлиять на изменение указанных показателей. Поэтому представление указанной информации капитану морского порта не способно повлиять на обеспечение безопасности мореплавания.
Согласно законопроекту, предлагаемое регулирование не распространяется на операции по перегрузке и выгрузке уловов водных биологических ресурсов, рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов. Однако исключение в отношении бункеровки и перегрузки (перевалки) иных грузов в отношении рыбопромышленных организаций законопроектом не предусмотрено.
Любые перегрузки с судна на судно фиксируются в судовых суточных донесениях и аккумулируются в единой базе. В настоящее время такая информация проверяется несколькими контрольно-надзорными органами. Учитывая интенсивность осуществления операций по перегрузке (перевалке) указанных грузов и дублирование указанной информации, распространение предлагаемого регулирования в указанной части является избыточным при осуществлении рыбохозяйственной деятельности.
Законопроект распространяет поправки на снабжение судна топливом и маслом (бункеровка). В настоящее время на территории Российской Федерации осуществление деятельности по бункеровке судов является предметом двойного лицензирования (деятельность по перевозке опасных грузов, осуществление погрузочно-разгрузочных операций), лицензионного контроля и государственного портового контроля. Законопроектом предлагается введение нового вида контроля за деятельностью по бункеровке судов.
***
Подводя итог анализу законопроекта, заключения на законопроект, можно сделать вывод о том, что в данном виде законопроект не может быть принят по следующим причинам:
-
законопроект вводит дополнительные, не обоснованные безопасностью мореплавания обязанности для субъектов предпринимательской деятельности;
-
законопроект вводит дополнительные административные и бюрократические барьеры для субъектов предпринимательской деятельности;
-
законопроект наделяет капитанов морских портов дополнительными, дублирующимися с другими органами, полномочиями;
-
у капитанов морских портов нет необходимых ресурсов для реального контроля за соблюдением правил перегрузки грузов с судна на судно вне территории морского порта;
-
в силу удаленности грузовой операции от морского порта и меняющихся гидрометеорологических условий у капитана морского порта не будет объективной информации об условиях соблюдения правил перегрузки груза;
-
для реализации законопроекта Правительству РФ необходимо принять ряд постановлений, которые будут требовать постоянной корректировки и внесения изменений.
В действующем варианте законопроект не имеет ничего общего с реальным обеспечением безопасности при перегрузке груза с судна на судно вне территории морского порта. Законопроект скорее предусматривает перевалку различного рода бюрократических «бумаг» между контролирующими и надзирающими органами, а не груза между морскими судами.