1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 742

О расходах прошлых лет при установлении тарифов в электроэнергетике

При установлении цен (тарифов) в электроэнергетике есть проблема при включении в расчеты экономически обоснованных расходов и исключении экономически необоснованных расходов прошлых лет. Разберемся с тем, как суды подходят к порядку их учета и учитывается ли в их решениях баланс публичных и частных интересов.

Согласно пункту 2 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 (далее — Основы ценообразования), необходимая валовая выручка (далее — НВВ) представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода.

При этом НВВ не является постоянным параметром. Ежегодно региональные регулирующие органы корректируют ее.

При установлении регулируемых цен (тарифов) на новый период регулирования потенциально возможно как уменьшение, так и увеличение НВВ.

Регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность. К таковым, исходя из абз. 1 и 2 п. 7 Основ ценообразования, относятся в том числе расходы, понесенные в предыдущем периоде регулирования, не связанные с осуществлением регулируемой деятельности организаций и покрытые за счет поступлений от регулируемой деятельности.

Абз. 10 п. 7 Основ ценообразования прямо устанавливает: «В случае если на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов выявлены экономически обоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доход, недополученный при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, указанные расходы (доход) учитываются регулирующими органами при установлении регулируемых цен (тарифов) на следующий период регулирования».

На сегодняшний день в российской судебной практике сложился противоречивый подход к порядку учета экономически обоснованных расходов, которые могут быть учтены только в следующем периоде регулирования, и исключению необоснованных расходов, которые могут быть учтены в любом периоде регулирования.

Экономически необоснованные расходы могут быть исключены только в последующем периоде регулирования

Многочисленная судебная практика показывает, что положения абз. 2 п. 7 Основ ценообразования понимаются судами как исключения из общего правила, то есть экономически необоснованные расходы могут быть исключены только в последующем периоде регулирования. Например, Верховный суд РФ (далее — ВС РФ) в Апелляционном определении от 17.08.2017 № 50-АПГ17-9 прямо указал:

«Не могут быть приняты во внимание доводы апелляционной жалобы… о том, что исключение расходов, понесенных обществом в 2012—2015 гг., как не относящихся к предыдущему периоду регулирования, противоречит положениям пункта 7 Основ ценообразования.

<…>

Как следует из названного пункта Основ ценообразования, при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность. Довод апелляционной жалобы общества о том, что согласно второму абзацу пункта 7 Основ ценообразования возможность исключения расходов ограничивается только предшествующим периодом регулирования, не опровергает выводы суда, так как данное основание для принятия подобных мер является одним из частных случаев исключения из НВВ экономически необоснованных расходов».

Аналогичный, по сути, вывод сделан ВС РФ в Определении от 21.07.2016 № 55-АПГ16-4, в котором указан, что, иными словами, существующая судебная практика исходит из возможности исключения экономически необоснованных расходов из расчета НВВ на любой последующий период регулирования.

Экономически обоснованные расходы прошлых лет, не учтенные при тарифообразовании, могут быть учтены только в следующем периоде

Обратная ситуация имеет место при учете (включении) в НВВ экономически обоснованных расходов, понесенных несколько лет назад, но не учтенных ранее при тарифном регулировании.

По мнению судов, экономически обоснованные расходы организации, не учтенные в том периоде регулирования, в котором они понесены, могут быть учтены только на следующий период регулирования (но не позже).

К такому выводу ВС РФ пришел, в частности, в Определении от 05.08.2015 № 1-АПГ15-15.

Цитируем решение

«Поскольку 2015 год не является следующим периодом регулирования по отношению к 2012 году, а также принимая во внимание, что затраты на обслуживание кредитов, понесенные регулируемой организацией в 2013 году по статье „расходы на обслуживание кредитов“, являются экономически необоснованными, Агентством по тарифам и ценам Архангельской области правомерно отказано во включении в сбытовую надбавку на 2015 год расходов за 2012—2013 годы».

Указанное Определение ВС РФ стало «ориентиром» при принятии судами решений по схожим делам.

Так, например, Арбитражный суд Северо-Западного округа, не согласившись с решением нижестоящего суда, прямо ссылаясь на Определение ВС РФ от 05.08.2015 № 1-АПГ15-15, в постановлении от 25.09.2015 по делу № А05-853/2014 указал: «По отношению к 2009 году следующим периодом регулирования 2014 год не является. Следовательно, агентство правомерно не включило в сбытовую надбавку на 2014 год расходы за 2009 год». Выводы указанного постановления в последующем были поддержаны ВС РФ (определение от 07.12.2015 № 307-КГ15-15111 по делу № А05-853/2014).

Аналогичный подход также зафиксирован, например, в следующих судебных актах: Определение ВС РФ от 30.11.2017 № 84-АПГ17-9, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30.12.2015 по делу № А10-1426/2015 (оставлено без изменения постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26.04.2016 и Определением ВС РФ от 24.08.2016 № 302-КГ16-9713).

Таким образом, в судебной практике сложилось следующее правило применения п. 7 Основ ценообразования: экономически обоснованные расходы, не учтенные в тарифе на тот период регулирования, в котором они были понесены, могут быть учтены в тарифах на следующий период регулирования, но никак не в тарифах на иные (последующие) периоды регулирования (полагаем, из этого правила (подхода) могут и должны быть исключения, но это не является предметом настоящей статьи).

Нарушение принципа равенства

Исходя из вышеизложенного, на сегодняшний день в России прослеживается отсутствие справедливого единообразия в подходе судов к учету (включению) обоснованных расходов и исключению необоснованных расходов при установлении регулируемых цен (тарифов) в части соответствующих периодов регулирования. Иными словами, в отношении абз. 2 п. 7 Основ ценообразования применяется расширительное толкование (под последующим периодом понимается практически любой период, а не только предыдущий), а в отношении абз. 10 п. 7 Основ ценообразования применяется ограничительное толкование (под следующим периодом понимается только непосредственно ближайший к тому, в котором были не учтены обоснованные расходы).

Схожие по своему смыслу конструкции по-разному понимаются судами, что, по нашему мнению, приводит к нарушению, в том числе конституционного принципа равенства: получается, что регулируемые организации оказываются существенно ограничены по времени в защите своих интересов при включении в НВВ ранее не учтенных обоснованных расходов, в то время как регулирующие органы не ограничены, по сути, никакими сроками давности при исключении из НВВ экономически необоснованных расходов прошлых периодов.

Данные выводы невольно наталкивают на мысль о соотношении такого неоднозначного подхода судов к порядку учета экономически обоснованных и исключения необоснованных расходов при установлении НВВ на последующие периоды и конституционно-значимых принципов, конституционных норм.

Так, например, ст. 34 Конституции РФ недвусмысленно провозглашает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Это право, по нашему мнению, не должно подвергаться ограничениям и в случае деятельности организаций в сфере электроэнергетики, в рамках которой расчеты за поставляемую продукцию (услуги) осуществляются по ценам (тарифам), которые в соответствии с Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» подлежат государственному регулированию.

В рассматриваемой ситуации, учитывая, что НВВ — это экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода, его необоснованное уменьшение ведет к экономическим потерям, что, по нашему мнению, может препятствовать реализации электросетевыми организациями права частной собственности, тем самым ограничивая свободу его экономической деятельности.

Необходим баланс частных и публичных интересов

Как уже отмечалось, некоторое превалирование публичных интересов над частными в рассматриваемой нами проблематике видится в том, что региональные регулирующие органы намного менее связаны, исходя из сложившейся правоприменительной практики, по исключению из НВВ экономически необоснованных расходов за прошлые годы. В свою очередь, Конституционный суд РФ (далее — КС РФ) неоднократно обращал внимание на недопустимость дисбаланса частных и публичных интересов, сбалансированности прав и обязанностей всех субъектов правоотношений. Так, правовые позиции о необходимости соблюдения баланса конституционно защищаемых публичных и частных интересов содержатся в значительном числе актов КС РФ (Постановления от 14.07.2003 № 12-П, от 23.12.2009 № 20-П, от 18.07.2013 № 19-П,от 31.05.2016 № 14-П; определения от 16.03.2006 № 70-О, от 19.05.2009 № 815-О-П, от 17.06.2013 № 981-О и др.).

В целом, как представляется, баланс частных и публичных интересов выступает основой конституционного правопорядка в обществе и государстве. Обеспечение такого баланса является необходимым для современного правового государства, поэтому оно становится задачей всей государственной власти, в том числе судебной.

Более того, судебная практика судов, не осуществляющих конституционное судопроизводство, в целом исходит из необходимости соблюдения указанного баланса. Его несоблюдение, реальное или потенциальное, зачастую приводит суды к решению, которое поможет восстановить или не допустить нарушения такого рода баланса (см. Определения ВС РФ от 09.06.2018 № 309-КГ18-5076 по делу № А60-7484/2017, от 14.09.2018 № 303-ЭС18-13360 по делу № А73-9464/2017, от 10.08.2018 № 307-ЭС18-11186 по делу № А56-41962/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15.08.2018 № Ф08-6585/2018 по делу № А25-1749/2017 и др.).

Кроме того, ст. 19 Конституции РФ провозглашается принцип равенства всех перед законом и судом. Публично-правовые образования и органы власти различного уровня здесь не исключение. Как видится, это сообразуется с провозглашением Российской Федерации правовым государством. Принцип равенства, по нашему мнению, подразумевает в том числе закрепление равных правовых возможностей реализации соответствующих прав и свобод и законодательное закрепление равных, одинаковых для всех оснований юридической ответственности, ее неотвратимости. Представляется, что связь конституционно-значимого принципа равенства и необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов демонстрирует правовая позиция, содержащаяся в постановлении КС РФ от 21.03.2014 № 7-П: «Осуществляя правовое регулирование отношений… федеральный законодатель обязан обеспечивать баланс между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами, соблюдая вытекающие из Конституции Российской Федерации принципы справедливости, равенства и соразмерности, а вводимые им нормы должны отвечать критериям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования; при этом ограничения прав и свобод во всяком случае не должны посягать на само существо права и приводить к утрате его основного содержания».

Несмотря на то, что процитированная часть решения КС РФ ссылается на «федерального законодателя», по нашему мнению, такая позиция является релевантной и для других публичных органов, способных осуществлять как нормативно-правовое, так и иное регулирование различных сфер общественной жизни.

Кроме того, исходя из правовой позиции КС РФ, выраженной в постановлении от 05.04.2007 № 5-П, «соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях)». Несмотря на то, что указанная позиция КС РФ издана применительно к правам граждан, она, безусловно, должна применяться по аналогии к правам частных и публичных лиц в рамках правоотношений, в которых они выступают в качестве равных субъектов права.

Иными словами, по нашему мнению, порядок установления тарифов должен быть единым как для регулирующих органов, так и для регулируемых организаций, то есть непосредственный алгоритм расчета НВВ должен быть универсальным вне зависимости от того, заявлено об учете или исключении из расчетов тех или иных расходов регулирующим органом или регулируемой организацией. Различные же подходы правоприменительных органов к порядку учета экономически обоснованных и необоснованных расходов для регулируемых организаций и для регулирующих органов приводят к нарушению равенства их прав.

В сущности, вероятно, поднятая в настоящей статье проблема существует в том числе и из-за некоторого «пробела» в регулировании включения и исключения расходов при установлении регулируемых цен (тарифов) электросетевых организаций, который фактически сводится к отсутствию правовой определенности по отношению к терминам «предыдущий период» и «следующий период», используемые соответственно в абз. 2 и 10 п. 7 Основ ценообразования. Действительно, и это хорошо показывает проанализированная выше судебная практика, существует вероятность различного понимания указанных фраз. По нашему мнению, в данном случае имеет место несовершенство юридической техники, которое приводит к нарушению общепризнанного принципа правовой определенности. Так, в постановлении КС РФ от 20.12.2011 № 29-П отмечено следующее: «…неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к нарушению принципов равенства и верховенства закона». К слову, важность соблюдения принципа правовой определенности в том смысле, что норма права должна быть сформулирована таким образом, который позволяет предвидеть лицу последствия своего поведения, неоднократно подчеркивалась Европейским судом по правам человека (Постановления ЕСПЧ от 28.10.2003 по делу «Ракевич против Российской Федерации», от 24.04.2007 по делу «Игнатов против Российской Федерации»).

К сожалению, как представляется, дисбаланс частных и публичных интересов в сфере потенциально сохраняется и в проекте Федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)», подготовленного ФАС России, который, однако, по состоянию на момент написания данной статьи не был внесен в Госдуму и, надеемся, будет изменен в том числе и в этой части — в пользу соблюдения баланса интересов регулируемого бизнеса и государства. Этот баланс необходим обществу как гарантия стабильного развития отечественной энергетики, надежного энергоснабжения.