Почему слабоэффективны реформы муниципальных финансов?

Один из ответов на вопрос в заголовке видится в высокой зависимости местных финансов от межбюджетных трансфертов, сохраняющейся несмотря на индексацию расходов по переданным полномочиям в 2014 г. и увеличение доходов местных бюджетов практически в три раза за последние десять лет. Более половины муниципальных доходов составляют межбюджетные трансферты, в которых преобладают субвенции.

Местные бюджеты максимально приближены к гражданам и являются первоочередным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим стабильность и демократический характер системы институтов власти. Из этого следует, что проблемы и сбои в работе муниципальных бюджетов отрицательно сказываются на всем населении страны.

Построение сбалансированных местных бюджетов усложняется тем, что по-прежнему около 50% (здесь и далее данные мониторинга Минфина России) муниципальных образований имеют высокую степень зависимости от межбюджетных трансфертов. И повышение бюджетной обеспеченности муниципалитетов остается актуальной задачей и государственной власти, и местного самоуправления.

Анализ динамики доходов местных бюджетов показал:

• незначительный рост дотаций в местные бюджеты после снижения, которое наблюдалось до 2015 г.;

• сохранение с 2014 г. тенденции к сокращению доли субсидий в межбюджетных трансфертах;

• продолжающийся рост доли субвенций в местные бюджеты.

В 2016 г. общий объем доходов, поступивших за счет налогов, нормативы по которым установлены на федеральном уровне, оценивается в 936,5 млрд руб., или 88,9% от общего объема налоговых доходов местных бюджетов. Важно отметить продолжающийся рост средств самообложения граждан, которые являются неналоговыми доходами. В 2016 г. объем указанных средств вырос на 36,7% относительно показателя 2015 г. и составил 213,6 млн руб. По отношению к 2013 г. объем средств самообложения вырос в 8,3 раза.

Общий объем расходов местных бюджетов согласно отчетам субъектов Федерации после сокращения на 0,1% (или на 3,1 млрд руб.) в 2015 г. относительно 2014 г. в 2016 г. по сравнению с 2015 г. вырос на 2,7% (или на 94,8 млрд руб.) и составил 3655,1 млрд руб. Около 63% в общей сумме расходов местных бюджетов составляют затраты на решение вопросов местного значения, то есть на повышение качества жизни населения.

Как видим, сохраняется низкий уровень финансовой самостоятельности муниципальных образований, хотя и наметился некоторый положительный момент. В 2016 г. только в 11,8% муниципальных образований доля дотаций (в том числе замененных дополнительными нормативами отчислений в общем объеме собственных доходов местных бюджетов) была менее 5%, в 71,4% местных бюджетов — более 20%, в том числе в 32,2% — свыше 50%.

Подвижки в сторону местных финансов начались в 2016 г. с реализации антикризисного плана.

Согласно изменениям в ст. 12 части первой и часть вторую Налогового кодекса РФ (Федеральный закон от 13.07.2015 № 232-ФЗ) представительные органы муниципальных районов и городских округов получили право снижать ставки налога для налогоплательщиков, применяющих ЕНВД, с 15 до 7,5% в зависимости от категорий налогоплательщиков и видов предпринимательской деятельности. Новация направлена на поддержку местного предпринимательства, поскольку предполагается, что рост бизнеса компенсирует выпадающие доходы местных бюджетов посредством увеличения налогооблагаемой базы муниципальных территорий.

Этим же законом и тоже с целью активизации предпринимательской деятельности на местах субъекты РФ получили право устанавливать ставки по налогу, взимаемому в связи с применением УСН, от 1 до 6% в зависимости от категорий налогоплательщиков. В отдельных случаях допускается установление нулевой налоговой ставки.

Также в рамках антикризисного плана вступили в силу изменения в часть вторую Налогового кодекса РФ о налоговых каникулах для впервые зарегистрированных индивидуальных предпринимателей в производственной, социальной и научной сферах, перешедших на УСН или ПСН в течение двух лет со дня регистрации в качестве ИП (Федеральный закон от 29.12.2014 № 477-ФЗ). Если патент получен сроком на шесть месяцев, то налог в полном размере уплачивается не позднее дня окончания действия патента. Ранее налог надо было оплачивать в течение 25 дней с начала действия патента. Если же последний получен со сроком до одного года, то треть суммы налога следует оплатить в течение 90 дней с начала действия патента вместо 25 дней по прежней редакции НК РФ. Остаток в 2/3 суммы налога можно внести не позднее срока окончания действия патента. Прежний срок был 30 дней до окончания его действия. Такой режим налогообложения действует по 2020 г. включительно, несмотря на риски выпадающих доходов.

Помимо этого, согласно изменениям в Бюджетном кодексе РФ наблюдаются следующие новации для муниципалитетов в части распределения межбюджетных трансфертов:

• в дополнение к традиционным дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (в 2016 г. их доля в общем объеме дотаций составила 76%) введен новый вид дотаций — «на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов из регионального бюджета» (соответственно 19,8%);

• введено понятие единой субвенции, которая на основе отдельного вида субвенций местным бюджетам из регионального бюджета может формироваться из бюджета субъекта РФ;

• возможность предоставления «горизонтальных» субсидий должна способствовать развитию межтерриториальной кооперации муниципалитетов.

И все же, несмотря на законодательные новации и проводимые реформы, местные бюджеты остаются в кризисной ситуации. Это вынуждает федеральные органы власти предпринимать шаги по усилению финансового контроля и дисциплины для обеспечения сбалансированности местных бюджетов, снижения рисков неисполнения первоочередных расходных обязательств в условиях экономического кризиса.

Представляется, что следует продолжить начатые меры:

1) по укреплению сбалансированности местных бюджетов;

2) изменению муниципального законодательства в части совершенствования перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ;

3) совершенствованию системы планирования местных бюджетов;

4) мониторингу местных бюджетов в целях оценки влияния законодательных инициатив, состояния муниципальных финансов, оценки межбюджетных отношений.

Однако возникают неожиданные препоны. Так, в Государственную думу был внесен законопроект о перераспределении средств налогоплательщиков в пользу местных бюджетов. Предусматривалось увеличение объема налоговых поступлений в бюджеты муниципалитетов различных уровней. Например, намечалось передать на уровень муниципалитетов отчисления от налога на прибыль организаций в размере 2%, которые в настоящее время поступают в федеральный бюджет, а также 50% налога на имущество организаций и др. Однако законопроект был снят с рассмотрения, так как сложившаяся ситуация с преобладанием доли целевых межбюджетных трансфертов в местных бюджетах способствует усилению контроля за расходованием бюджетных средств.

Эффективной стратегической мерой не только выхода из кризиса, но и обеспечения экономического роста муниципальных территорий и в целом страны может стать расширение программно-целевых методов управления муниципальными финансами и разработка новой Государственной программы развития местного самоуправления.

Структура межбюджетных трансфертов, %

Год	Дотации	Субсидии	Субвенции	Иные межбюджетные трансферты
2012	15,9	30,6	46,1	7,4
2013	15,2	32,2	46,1	17,0
2014	12,6	27,1	53,8	6,5
2015	13,7	23,7	55,8	6,8
2016	14	23,1	56	6,8

Доля расходов местных бюджетов по основным направлениям, %

Год	Управление	Образование	ЖКХ	Здравоохранение,	Культура, СМИ спорт	Социальная политика	Иные расходы
2012	9,0	41,4	15,0	5,4	4,3	9,0	15,8
2013	9,0	45,8	14,0	1,8	4,7	9,0	15,8
2014	9,0	47,1	14,1	0,9	5,1	9,0	14,8
2015	9,4	48,2	13,0	2,3	5,3	8,2	13,7
2016	9,3	48,2	12,6	0,4	5,1	8,0	16,4
Источник: автор по данным Минфина России

К сведению

Дотация (от лат. dotatio — дар, пожертвование) — в российском законодательстве вид межбюджетных трансфертов, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования.

Субвенция (от лат. subvenire — приходить на помощь). Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, которые возникают при выполнении государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Субсидия (от лат. subsidium — помощь, поддержка). Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые муниципальным образованиям в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения...

Источник: Бюджетный кодекс РФ