1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 12

Административно-правовая юрисдикция должна взять верх

В Госдуму внесен проект закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах». Предлагается заменить ряд гражданско-правовых терминов на термины, носящие административно-правовую окраску.

Авторы законопроекта предлагают заменить понятия «договор», «соглашение» и «договорные отношения» на понятие «условия пользования недрами». Объясняют свою инициативу следующим.

На основании п. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Закон РФ от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах» содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан России, а также прав пользователей недр. Такое обеспечение реализуется в рамках административно-правовой юрисдикции.

Тем не менее нормами Закона РФ «О недрах» используются понятия «договор», «соглашение» и «договорные отношения»,которые создают проблемы в правоприменительной практике из-за того, что эти понятия обуславливают применение норм гражданского права.

В частности, в соответствие с ч. 3 ст. 11 Закона РФ «О недрах» между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

На основании ч. 2 ст. 12 этого Закона лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования.

В сфере административно-правовой юрисдикции Закона РФ «О недрах» гражданско-правовые отношения не могут быть реализованы по следующим причинам:

–указанный в ст. 11 и 12 этого Закона договор не устанавливает равенства сторон;

–такой договор не может быть основанием возникновения правоотношений недропользования;

–указанным договором не устанавливаются взаимные обязательства для органов государственной власти, так как они определены положениями об этих органах, утвержденными постановлениями Правительства Российской Федерации. Установленный этими положениями правовой статус таких органов не может изменяться договором.

Анализ некоторых лицензий, включая лицензионные соглашения, показал, что в рамках административного права делаются попытки заключить гражданско-правовой договор, который становится неотъемлемой частью лицензий.

Указанный в ст. 11 и 12 договор не является юридически значимым фактом. Упомянутые в нормах этих статей договорные отношения являются материально-техническими действиями, не порождающими последствий.

Однако на практике суды уже применяют решения, основываясь на гражданско-правовом толковании норм этих статей (Постановление ФАС СЗО от 14.06.2001 № А05-10396/00-509/21). То есть административно-правовой акт о предоставлении права пользования недрами суды квалифицируют как сделку. И такие случаи неединичны.

Если учесть преюдициальность судебных решений, то в случае реализации такой «сделки» у органов государственной власти не будет возможности оперативного реагирования на нарушение пользователем недр условий недропользования из-за того, что все вопросы прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами будут решаться судом. При этом известно, что судебные разбирательства, как правило, существенно продолжительны по времени. Поэтому только в рамках административной юрисдикции возможно вмешательство государства, направленное на предотвращение аварийных и катастрофических ситуаций, угрожающих безопасности населению, сохранности месторождения и окружающей среды.

Случаи таких катастрофических экологических явлений уже отмечены в Восточном Донбассе. В результате этих явлений разрушаются фундаменты зданий, сооружений, выводятся из строя инженерные коммуникации, железнодорожные магистрали, автодороги и т. д. Отмечены также случаи гибели людей. Такие проблемы могут привести к неблагоприятным социально-значимым экологическим последствиям для регионов.

Практический смысл использования понятий «договор», «соглашение» и «договорные отношения» в Законе Российской Федерации «О недрах» состоит в том, что понятие «договор» имеет гражданско-правовое значение.

А при коллизии правовых норм, содержащихся в любом нормативно-правовом акте, со статьями Гражданского кодекса РФ суд, как и любой другой орган, применяющий право, обязан руководствоваться нормами ГК РФ.

Последнее утверждение соответствует п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу. При этом нормами п. 3 ст. 2 ГК РФ

установлено, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. В результате можно констатировать наличие коллизий в случае применения указанных выше норм Закона РФ «О недрах» и норм гражданского законодательства.

Предлагается в целях предотвращения коллизий и неправильного толкования норм ст. 11 и 12 Закона РФ «О недрах», устанавливающих содержание лицензии на пользование недрами, а также унификации применяемой терминологии, исключить из этого Закона понятия «договор», «соглашение» и «договорные отношения», закрепив понятие «условия пользования недрами».