1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 307

Загадки архитектурного облика

Действующее законодательство о рекламе содержит такое оценочное понятие, как внешний архитектурный облик сложившейся застройки поселения или городского округа. Опираясь на эту весьма расплывчатую формулировку, органы местного самоуправления отказывают в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Судебная практика колеблется, а законодатель не торопится вносить ясность.

Неясный критерий

Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе) устанавливает, что наружная реклама должна размещаться исключительно при наличии разрешения, выданного органом местного самоуправления. Основания для отказа в выдаче такого разрешения перечислены в п. 15 ст. 19 Закона о рекламе и содержат такое основание, как нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Значение понятий «архитектурный облик», «сложившаяся застройка» не раскрывается, тем более не указывается, в чем именно может заключаться нарушение этого облика. Зато закон делает отсылку к актам органов местного самоуправления, которые могут «определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов». Означает ли приведенная фраза, что орган местного самоуправления обязан разработать ясные и исчерпывающие критерии соответствия рекламной конструкции архитектурному облику? Анализ муниципального нормотворчества и судебной практики скорее приводит к отрицательному ответу на этот вопрос.

Нормотворчество на местах

Предваряя короткий обзор муниципальных правовых актов, следует вспомнить о Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года «О рекламе». КС РФ дал оценку норме действовавшего ранее Закона о рекламе, устанавливавшей круг нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере рекламы. Сомнения вызывала возможность регулирования таких правоотношений законами субъектов Российской Федерации. Правовая позиция КС РФ вполне относима и к действующему законодательству: суд отметил, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Те элементы регулирования, которые относятся к гражданскому праву, обеспечению единства экономического пространства, праву на получение и распространение информации, не могут содержаться в нормативных актах субъектов федерации. Иные же вопросы рекламы могут регулироваться региональным законодательством, а особенности распространения наружной рекламы – местными нормативными актами, так как данный вопрос затрагивает сферу пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Для примера рассмотрим три муниципальных образования – областных центра в СЗФО: Великий Новгород, Псков и Архангельск.

Дума Великого Новгорода решила восполнить пробел федерального законодательства, дав следующее определение: «внешний архитектурный облик сложившейся застройки – визуальное впечатление о городе и его художественных ценностях, складывающееся по реальному внешне воспринимаемому и последовательно формируемому представлению о выразительных качествах города (архитектурное художественное построение, наполнение и содержание)»1. Откровенно неудачная, если не сказать бессмысленная формулировка определения могла бы быть компенсирована простым для понимания и недвусмысленным перечнем критериев соответствия архитектурному облику. Но далее мы видим лишь классический пример логической тавтологии, который достоин того, чтобы быть процитированным полностью: «в целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки к допустимым к установке рекламным конструкциям на территории Великого Новгорода предъявляются следующие общие требования: рекламные конструкции при их размещении на территории городского округа, в том числе на зданиях, сооружениях и иных объектах, не должны нарушать архитектурно-художественного облика прилегающих улиц, площадей, зданий и сооружений, должны гармонично вписываться в элементы архитектуры, внешнего благоустройства территории, а также в элементы озеленения». Судебная практика по обжалованию отказов в выдаче разрешений в Новгородской области не выявлена, и остается только надеяться, что все представленные в местную администрацию проекты рекламных конструкций гармонично вписываются в элементы архитектуры.

Псковская городская Дума более прямолинейна. В приложении к Положению о порядке выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования – город Псков2 указано, что соответствие рекламной конструкции и ее территориального размещения внешнему архитектурному облику сложившейся застройки определяется в каждом конкретном случае исходя из архитектурных и градостроительных особенностей зданий, строений, сооружений и (или) территорий, на которых предполагается установка и эксплуатация рекламной конструкции. Чем должен руководствоваться соответствующий муниципальный чиновник «в каждом конкретном случае», раскрывается в весьма расплывчатых формулировках.

Исключением из сложившейся традиции муниципального нормотворчества в рассматриваемой сфере выглядит Решение Архангельской городской Думы от 18.05.2016 № 359 «Об утверждении Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории муниципального образования – город Архангельск». Раздел 3 указанных Правил содержит достаточно ясный и недвусмысленный перечень критериев соответствия внешнему архитектурному облику. И хотя такой критерий, как запрет создавать помехи для очистки кровель от снега и льда, может вызвать разногласия, но эти разногласия имеют более объективный характер, чем гармоничность вписывания в элементы архитектуры.

Колебания судебной практики

Еще ВАС РФ признал наличие полномочий органов местного самоуправления по принятию решений о соответствии конкретного проекта рекламной конструкции внешнему архитектурному облику сложившейся застройки3.

Кассационная инстанция Северо-Западного округа пошла дальше. Так, в Постановлении ФАС СЗО от 12.04.2013 по делу № А52-2643/2012 указано, что понятие «нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа» носит оценочный характер. Эта же мысль повторяется в постановлениях по делам № А56-32035/2014, № А56-60939/2015 и № А56-41225/2015, где сказано, что действующее законодательство не содержит критериев оценки уровня конструктивной композиционно-графической проработки проектной документации на установку рекламной конструкции, которая свидетельствовала бы о нарушении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки. Вопрос о наличии такого нарушения относится к компетенции уполномоченного органа. В недавнем Постановлении Арбитражного суда СЗО от 08.08.2017 № Ф07-7794/2017 по делу № А66-11691/2016 выводы по рассматриваемому вопросу сделаны предельно ясные, которые можно представить в качестве резюме общих тенденций судебной практики СЗО по рассматриваемой проблеме:

–нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа как правовая категория носит оценочный характер;

–вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки решается индивидуально в каждой конкретной ситуации;

–уполномоченный орган обладает дискреционными полномочиями по принятию решения о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику сложившейся застройки.

Следует отметить, что суды первой инстанции в указанных делах отказывали заявителю в удовлетворении ходатайства о проведении экспертизы. Сходная аргументация и выводы изложены в Постановлении Арбитражного суда МО по делу № А41-14750/2016.

Арбитражный суд ВВО в постановлениях по делам № А39-1092/2015 и № А82-13369/2014 более требователен к мотивированию причин несоответствия внешнему архитектурному облику застройки, хотя в одном из указанных дел суд встал на сторону местной администрации. Сделано это было со ссылкой на конкретные и объективные критерии, изложенные в муниципальных актах. Также в качестве доказательства оценивалось заключение эксперта.

Более категорично на сторону заявителя встает Арбитражный суд ВСО4. Повторяя все доводы об оценочном характере понятия, полномочиях соответствующего органа местного самоуправления, он указывает на то, что несоответствие проекта рекламной конструкции внешнему архитектурному облику должно быть доказано, а бремя доказывания возложено на местную администрацию. Ему вторит Арбитражный суд ПО: уполномоченный орган обязан «обосновать должным образом свое решение об отказе в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции».

Диаметрально противоположные позиции судов, пестрота в муниципальных нормативных актах заставляют вновь обратиться к позиции КС РФ: обеспечение единства экономического пространства осуществляется в том числе и путем регулирования рекламы и относится к полномочиям федерального законодателя. Из этого, как представляется, следует, что именно в федеральном законе должно быть дано определение понятия «архитектурный облик сложившейся застройки» и установлены основные принципы установления соответствия каждой рекламной конструкции этому облику.

Но пока федеральный закон в рассматриваемой части таков, а Верховный Суд РФ не торопится формировать единообразную практику, что остается делать производителям и заказчикам наружной рекламы? Во-первых, быть готовым к непредсказуемости и с учетом этой непредсказуемости прописывать условия договоров по поводу изготовления и согласования наружной рекламы. Во-вторых, в случае получения отказов в выдаче разрешения требовать равного подхода ко всем заявителям. Обжалование отказа имеет перспективу только в отсутствие подробной его мотивировки.

1 Решение Думы Великого Новгорода от 29.12.2016 № 1064 «Об утверждении Положения о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе».

2 Решение Псковской городской Думы от 15.07.2011 № 1829 «Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования – город Псков».

3 Определения ВАС РФ от 27.06.2013 № ВАС-7724/13 по делу № А50-12018/2012, от 06.09.2013 № ВАС-11496/13 по делу № А50-17027/2012.

4 Судебные акты по делам № А58-250/2016, № А58-405/2016, № А33-7311/2016, А58-683/2016.