1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1468

Об ограничении должника на пользование специальным правом

Судебные приставы-исполнители с 15 января 2016 года активно применяют к должникам временное ограничение на пользование специальным правом. За этот период практика применения данной меры должностными лицами ФССП России и судами выявила ряд проблем, требующих разрешения для дальнейшего совершенствования механизма принуждения. Проанализируем их.

Тонкости условий

С 15.01.2016 Федеральным законом от 28.11.2015 № 340-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» судебным приставам-исполнителям предоставлено право совершать такой вид исполнительных действий, как временное ограничение должников на пользование специальным правом. В Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» была включена ст. 67.1, которая определяет основания и порядок применения данного ограничения.

Наряду с ограничением на выезд за пределы Российской Федерации временное ограничение на пользование должником специальным правом является исполнительным действием, направленным не на создание условий для последующего обращения взыскания на имущество, а на понуждение путем воздействия непосредственно на личность должника к исполнению последним требований, содержащихся в исполнительном документе.

Временное ограничение специального права может быть применено при одновременном наличии двух условий:

Первое – истечение срока для добровольного исполнения исполнительного документа.

Как указано в Апелляционном определении Верховного Суда Республики Башкортостан от 19.12.2016 по делу № 33а-25924/2016, «Федеральным законом «Об исполнительном производстве» право судебного пристава-исполнителя на вынесение постановления о временном ограничении на пользование должником специальным правом поставлено в зависимость от неисполнения должником требований исполнительного документа в установленный для добровольного исполнения срок без уважительных причин, а не в зависимость от момента вручения предупреждения».

По общему правилу срок для добровольного исполнения составляет 5 дней с момента получения должником копии постановления о возбуждении исполнительного производства (ч. 12 ст. 30 Закона № 229-ФЗ).

Вместе с тем по некоторым категориям исполнительных производств, по которым может быть применена данная мера, срок для добровольного исполнения не устанавливается.

Так, исполнительный документ о взыскании алиментов, согласно ст. 211 ГПК Российской Федерации, подлежит немедленному исполнению. Срок для добровольного исполнения по такой категории исполнительных документов не устанавливается в принципе (п. 5 ч. 14 ст. 30 Закона № 229-ФЗ).

Следовательно, обязательное основание, как истечение срока для добровольного исполнения по данным исполнительным производствам, наступить не может. В этом случае следует руководствоваться общими правилами, определяющими условия для такой категории исполнительных документов для наступления ответственности в виде взыскания исполнительского сбора.

Согласно ч. 1 ст. 112 Закона № 229-ФЗ основанием для взыскания исполнительского сбора по исполнительному документу, подлежащему немедленному исполнению, является не факт истечения срока для добровольного исполнения, а неисполнение исполнительного документа в течение суток с момента получения постановления о возбуждении исполнительного производства.

Значит, при наличии указанного условия возможно говорить и о допустимости применения временного ограничения на пользование специальным правом.

Аналогичными положениями следует руководствоваться и по иным категориям исполнительных документов, предусмотренных ч. 2 ст. 67.1 Закона № 229-ФЗ, в случае если судом данные документы обращены к немедленному исполнению.

Второе – неисполнение исполнительного документа в указанный срок без уважительных причин.

В качестве одной из уважительных причин, при наличии которой не может быть применено указанное ограничение, органами судебной власти признается, например, удержание задолженности из заработной платы должника при отсутствии иного имущества, на которое может быть обращено взыскание (Апелляционное определение Верховного Суда Республики Мордовия от 22.12.2016 по делу № 33а-2938/2016).

Вместе с тем судами не учитываются как уважительные такие обстоятельства, как, например, необходимость содержания иждивенцев. Так, проверяя законность судебного акта нижестоящего суда, Красноярский краевой суд в Апелляционном определении от 10.10.2016 по делу № 33а-13708/2016 указал, что не является основанием для неприменения ограничения на пользование специальным правом за неуплату алиментов по исполнительному документу наличие у должника на иждивении еще троих детей, которых он в силу закона обязан содержать.

Факт наличия или отсутствия уважительной причины для неисполнения исполнительного документа следует рассматривать индивидуально в каждом конкретном случае с учетом всех заслуживающих внимания обстоятельств.

Из определения понятия рассматриваемого исполнительного действия следует, что срок, в течение которого может применяться указанная мера, ограничен некоторым промежутком времени.

Анализ положений ст. 67.1 Закона № 229-ФЗ позволяет определить окончание такого срока ограничения либо фактом исполнения требований исполнительного документа, либо наступлением обстоятельств, с которыми закон связывает невозможность совершения такого исполнительного действия. Под данные обстоятельства подпадают факты наступления условий, предусмотренных ч. 4 ст. 67.1 Закона № 229-ФЗ, а также случаи окончания (прекращения) исполнительного производства по иным, за исключением фактического исполнения, основаниям (ст. 43, 47 Закона № 229-ФЗ).

Так, в случае, если после применения указанной меры должник начал осуществлять трудовую деятельность, связанную с управлением транспортным средством, от которой он имеет основной источник средств к существованию, ранее вынесенное постановление подлежит отмене (Апелляционные определения Свердловского областного суда от 09.03.2017 по делу № 33а-3469/2017, Нижегородского областного суда от 25.01.2017 по делу № 33-795/2017).

Законодательством определен перечень видов транспортных средств, в отношении права на управление которыми допустимо установление запрета. Это касается автомобильных транспортных средств, воздушных судов, судов морского, внутреннего водного транспорта, мотоциклов, мопедов и легких квадрициклов, трициклов и квадрициклов, самоходных машин.

Из указанной нормы следует, что не все виды транспортных средств могут подпадать под ограничения. Например, закон не предусматривает возможность ограничения на право управления железнодорожным подвижным составом.

Для управления всеми видами транспортных средств требуется соответствующее разрешение.

Ограничение на пользование специальным правом может быть установлено только в том случае, если исполнительный документ, сумма задолженности по которому превышает 10 тыс. руб., содержит требования о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного здоровью, возмещении вреда в связи со смертью кормильца, имущественного ущерба и (или) морального вреда, причиненных преступлением, требования неимущественного характера, связанные с воспитанием детей, а также требования о взыскании административного штрафа, назначенного за нарушение порядка пользования специальным правом.

Необходимо расширить применение

Из пояснительной записки к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 661379-6 следует, что указанный нормативный документ был направлен на наделение судебного пристава-исполнителя полномочием при неисполнении должником в установленный для добровольного исполнения срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительных документах, удовлетворяемых в соответствии со ст. 111 Закона № 229-ФЗ в первую или вторую очередь, а также требований, содержащихся в исполнительных документах, выданных судом по результатам разрешения спора, связанного с воспитанием детей, по вынесению постановления о временном ограничении права должника на управление транспортным средством и (или) судном.

При принятии указанного нормативного акта законодатель ориентировался на наиболее общественно значимые категории исполнительных производств. Фактически же действие указанных норм распространяется примерно на 5,9% от общего количества исполнительных производств, находящихся на исполнении, что составляет незначительную их долю.

При этом перечень категорий исполнительных производств, в рамках которых может быть применено ограничение на пользование специальным правом, расширительному толкованию не подлежит (Апелляционное определение Московского областного суда от 05.10.2016 по делу № 33А-27262/2016).

Вместе с тем в настоящее время назрела необходимость распространения возможности применения меры в виде временного ограничения на пользование специальным правом и на иные категории исполнительных производств (по аналогии с такой мерой, как ограничение на право выезда должника за пределы Российской Федерации, применение которой не ограничено какими-либо специфическими видами взыскания).

В соответствии с Письмом ФССП России от 29.12.2015 № 00011/15/104266-СВС «Об ограничении специального права» постановление об ограничении на пользование должником специальным правом может быть вынесено только в том случае, если имеются сведения от уполномоченного органа (Госавтоинспекции, Гостехнадзора и т. д.) о наличии выданного должнику удостоверения на право управления соответствующим транспортным средством. При этом в постановлении необходимо указывать реквизиты документа (наименование, номер и дату выдачи), подтверждающее наличие у должника ограничиваемого специального права.

Таким образом, фактически ограничивается не право лица как абстрактная субъективная возможность управления транспортным средством вообще, обладать которым (при получении соответствующего удостоверения, диплома) он может как в настоящее время, так и в будущем (то есть субъективное право как предусмотренная юридической нормой мера возможного поведения участника правоотношения)1, а право на управление, подтвержденное конкретным актом государственного органа – конкретным водительским удостоверением, удостоверением на право управления самоходной техникой и т. д.

Как раз в нормах законодательства об исполнительном производстве речь идет именно о праве вообще, в том числе о праве, реализовать которое лицо может и в будущем.

Действуют общие нормы

Привязка возможности применения данной меры к конкретному удостоверению может создавать ситуации, при которых у должника находятся средства для злоупотреблений. Например, в случае утраты соответствующего удостоверения на право управления или истечения срока действия удостоверения лицо может получить новое удостоверение с реквизитами, отличными от тех, которые имеются в постановлении о временном ограничении. Следовательно, поскольку в постановлении будут указаны конкретные реквизиты удостоверения, в отношении нового документа данное постановление распространяться не будет.

Такие правила в настоящее время действуют, в частности, при вынесении постановления о временном ограничении должника на выезд за пределы Российской Федерации. Устанавливаемое ограничение на выезд привязано не к конкретному заграничному или общегражданскому паспорту, а непосредственно к должнику, который, изменив документ, удостоверяющий его личность, останется ограниченным в праве выезда.

Часть 5 ст. 67.1 Закона № 229-ФЗ возлагает на судебного пристава-исполнителя обязанность не позднее дня, следующего за днем вынесения постановления об ограничении должника в специальном праве, лично вручать указанный процессуальный документ должнику.

Как указанно в одном из судебных актов (Постановлении Архангельского областного суда от 18.01.2017 по делу № 4а-14/2017), из буквального толкования положений ст. 17.17 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации следует, что административная ответственность по данной норме наступает только, если ограничение на пользование специальным правом установлено в соответствии с законодательством об исполнительном производстве.

Постановление о временном ограничении на пользование должником специальным правом должно быть вручено должнику лично. Иного способа и порядка вручения такого постановления законодательство об исполнительном производстве не предусматривает. Получение сообщения от третьего лица, в том числе от взыскателя, в пользу которого выдан исполнительный документ, возвращение почтового отправления с копией постановления судебного пристава-исполнителя с отметкой об истечении срока хранения не свидетельствует о личном его вручении в соответствии с ч. 5 ст. 67.1 Закона № 229-ФЗ.

Отсутствие факта личного вручения постановления суды расценивают как нарушение установленной процедуры применения указанной меры.

Так, Постановлением Вологодского областного суда от 30.01.2017 № 4А-63/2017 отменено Постановление мирового судьи Вологодской области по судебному участку № 38 от 22.06.2016 о привлечении должника к административной ответственности по ст. 17.17 КоАП РФ в связи с тем, что постановление о временном ограничении должника на право управления транспортным средство не было лично вручено должнику.

Даже в тех случаях, когда закон допускает применение указанного ограничения без личного вручения постановления должнику, а именно: при объявлении должника в розыск (ч. 7 ст. 65 Закона № 229-ФЗ, Письмо ФССП России от 01.02.2016 № 00141/16/7670-СВС «О применении ч. 7 ст. 65 Федерального закона «Об исполнительном производстве»), суды при последующем рассмотрении вопроса об ответственности, предусмотренной ст. 17.17 КоАП РФ, признают факт личного невручения указанного постановления обстоятельством, исключающим наличие состава административного правонарушения.

Например, Постановлением мирового судьи судебного участка № 2 Мичуринского района Тамбовской области по делу № 5-582/2016 прекращено дело об административном правонарушении по ст. 17.17 КоАП РФ в отношении должника в связи с тем, что постановление об ограничении специального права не было лично вручено должнику. При этом тот факт, что в момент вынесения постановления об ограничении специального права должник был объявлен в розыск, а указанная мера была применена в рамках реализации ч. 7 ст. 65 Закона № 229-ФЗ, судом не принят как обстоятельство надлежащего соблюдения установленной процедуры совершения данного исполнительного действия.

Вместе с тем установление нормы о личном вручении должнику указанного постановления также создает дополнительные условия для злоупотреблений с его стороны, поскольку фактически даже при наличии всех иных установленных законом условий лицо, уклоняясь от получения данного процессуального документа, будет уходить от ответственности, предусмотренной ст. 17.17 КоАП РФ.

Ни для какого другого исполнительного действия, в том числе схожего по своей правовой природе – об ограничении в праве выезда за пределы Российской Федерации, таких требований, как о личном вручении постановления о совершенном исполнительном действии, законодательством не предусмотрено.

Частью 5 ст. 64 Закона № 229-ФЗ закреплено общее правило, которое и так гарантирует право должника на ознакомление с актом государственного органа, ограничивающего его права, а именно: исполнительные действия, указанные в п. 15, 15.1 ч. 1 ст. 64 Закона № 229-ФЗ, совершаются судебным приставом-исполнителем при наличии информации об извещении должника в порядке, предусмотренном главой 4 Закона № 229-ФЗ, о возбуждении в отношении его исполнительного производства и при уклонении должника от добровольного исполнения требований исполнительного документа, за исключением случаев объявления должника в розыск.

Таким образом, в отношении временного ограничения на пользование специальным правом распространяются общие нормы о порядке извещения сторон исполнительного производства (как и на все иные исполнительные действия), а, значит, закрепление специальной нормы о личном уведомлении представляется излишним и неоправданным.

Однако уже и сегодня в ряде случаев суды, рассматривая жалобы должников на установленное ограничение на право пользования специальным правом, расценивают направление указанного постановления заказным почтовым отправлением в адрес должника как факт надлежащего уведомления (например, Апелляционное определение Челябинского областного суда от 14.03.2017 № 11а-3372/2017).

Иммунитет законодательства

Законодательство определяет случаи (ч. 4 ст. 67.1 Закона № 229-ФЗ), при которых ограничение на право управлением транспортным средством не может быть применено, в частности:

–если установление такого ограничения лишает должника основного законного источника средств к существованию;

–если использование транспортного средства является для должника и проживающих совместно с ним членов его семьи единственным средством для обеспечения их жизнедеятельности с учетом ограниченной транспортной доступности места постоянного проживания;

–если должник является лицом, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, либо на иждивении должника находится лицо, признанное в установленном законодательством Российской Федерации порядке инвалидом I или II группы или ребенком-инвалидом;

– если сумма задолженности по исполнительному документу (исполнительным документам) не превышает 10 тыс. руб.;

–если должнику предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения требований исполнительного документа.

Эти общие нормы, содержащиеся в ч. 2, 3 ст. 37 Закона № 229-ФЗ и определяющие последствия предоставления должнику отсрочки или рассрочки исполнения исполнительного документа, и так указывают на недопустимость совершения исполнительных действий в период их предоставления.

При применении положений п. 1 ч. 4 ст. 67.1 Закона № 229-ФЗ следует учитывать, что источник средств существования от управления транспортным средством, о котором говорится в данной норме, должен одновременно соответствовать двум критериям:

–Быть основным. Как разъяснено Федеральной службой судебных приставов, в качестве основного источника средств к существованию может выступать любой доход, который является существенным в сравнении с доходами, полученными от иной деятельности (Письмо ФССП России от 28.04.2016 № 00010/16/37567-СВС «О некоторых вопросах применения к должникам ограничения специального права»).

–Быть законным. В случае если должник хотя и осуществляет приносящую доход деятельность, связанную с управлением транспортным средством (и сумма получаемых от данной деятельности денежных средств составляет существенную часть от общей суммы дохода), но не оформленную (зарегистрированную) в установленном законодательством порядке, то указанное лицо может быть ограничено в пользовании данным правом (Апелляционные определения Саратовского областного суда от 02.02.2017 № 33а-590/2017, Красноярского краевого суда от 05.10.2016 по делу № 33а-13586/2016).

Также не может рассматриваться в качестве наличия указанного обстоятельства тот факт, что должник обладает профессией водителя (или иной профессией, связанной с управлением транспортным средством), но фактически в трудовых отношениях по данной профессии не состоит (Апелляционное определение Свердловского областного суда от 10.08.2016 по делу № 33а-12958/2016).

Закон устанавливает правило о невозможности применения мер по ограничению специальным правом, если должник является лицом, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, либо на иждивении должника находится лицо, признанное в установленном законодательством Российской Федерации порядке инвалидом I или II группы или ребенком-инвалидом (п. 3 ч. 4 ст. 67.1 Закона № 229-ФЗ). Однако иммунитет в отношении самого транспортного средства, если оно не подпадает под критерии, предусмотренные ст. 446 ГПК РФ, и используемого для этих целей, законодатель не предусматривает.

То есть лицу, подпадающему под указанные ограничения, право на управление транспортным средством будет сохранено, однако транспортное средство, на котором он собственно и имеет возможность реализовать указанное право, будет арестовано и реализовано в установленном порядке (Апелляционное определение Верховного Суда Республики Башкортостан от 16.01.2017 по делу № 33а-1135/2017). Получается, что в подобном случае необходимо закреплять не только формальное право как абстрактную возможность, но и обеспечить его фактическую реализацию путем сохранения экономической основы как таковой.

Наличие на иждивении должника иных лиц, хотя и нетрудоспособных, но не инвалидов, не является основанием для неприменения указанной меры (Апелляционное определение Челябинского областного суда от 07.06.2016 по делу № 11а-7755/2016).

При применении указанной нормы суды нередко указывают на то, что самого факта наличия у должника инвалидности не достаточно для неприменения ограничения на пользование специальным правом.

Так, отказывая в удовлетворении заявления должника о признании незаконными действия судебного пристава-исполнителя, Карсунский районный суд Ульяновской области в Решении от 01.04.2016 по делу № 2а-153/2016 указал, что «…довод административного истца о том, что лишение права управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, основан на неверном толковании закона. Данное положение действует для инвалидов, имеющих определенные медицинские показания, которым автомобили предоставляются органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации бесплатно за счет федерального бюджета исключительно для использования в реабилитационных целях и являющихся для них единственно доступным техническим средством передвижения. Данное право подтверждается соответствующими медицинскими документами и решением органа социального обеспечения».

Организационные недостатки

За неисполнение установленного ограничения на пользование специальным правом законодательством предусмотрена административная ответственность (ст. 17.17 КоАП РФ).

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных указанной нормой, уполномочены составлять должностные лица органов внутренних дел, должностные лица органов, осуществляющих региональный, государственный надзор в области технического состояния самоходных машин и других видов техники, должностные лица органов государственной инспекции по маломерным судам, должностные лица органов, осуществляющих федеральный государственный транспортный надзор, должностные лица органов, уполномоченных в области авиации (п. 1, 43, 44, 48, 50 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Рассмотрение указанных дел об административных правонарушениях осуществляют мировые судьи (ст. 23.1 КоАП РФ).

Фактически контроль за исполнением постановления, вынесенного судебным приставом-исполнителем, осуществляется должностными лицами иных государственных органов (не имеющих отношения к самому факту принятия решения об ограничении), что в последующем существенным образом негативно отражается на процессе сопровождения административного материала в суде.

Как следует из диспозиции нормы ст. 17.17 КоАП РФ, административная ответственность за нарушение должником установленного временного ограничения на пользование специальным правом в виде права управления транспортным средством наступает исключительно в том случае, если указанная мера применена в соответствии с законодательством об исполнительном производстве. То есть при рассмотрении административного материала суд обязан не только исследовать факт нарушения установленного для должника ограничения, но и установить факт законности применения указанной меры (в том числе соблюдения всех предусмотренных процедур).

Однако для того, чтобы выяснить факт соблюдения установленных процедурных моментов при применении данной меры, суд должен исследовать материалы исполнительного производства, в рамках которого она применяется; именно в материалах конкретного исполнительного производства будут находиться сведения о личном вручении должнику данного постановления, документы, подтверждающие наличие обстоятельств для применения ограничения на пользование специальным правом и т. д.

У органа, составившего протокол об административном правонарушении, таких документов нет (поскольку он не ведет соответствующее исполнительное производство), и, следовательно, представить их в суд в качестве доказательства соблюдения всех установленных процедур он не может.

Зачастую судебные органы прекращают дела об административных правонарушениях именно по той причине, что не был доказан факт соблюдения установленной процедуры вынесения ограничения.

Обжаловать же подобное постановление суда о прекращении производства по делу об административном правонарушении судебный пристав-исполнитель не имеет возможности по тем причинам, что:

–ему не будет известно о самом факте вынесения постановления о прекращении дела, так как такое постановление направляется только должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, и иным участникам производства (ст. 29.11 КоАП РФ);

–правом на обжалование постановления обладают только участники производства по делу об административном правонарушении.

Ни к одной из указанных категорий лиц судебный пристав-исполнитель не относится.

В связи с этим целесообразнее полномочия по составлению протокола об административном правонарушении по ст. 17.17 КоАП РФ передать от вышеуказанных контролирующих органов должностным лицам ФССП России, которые непосредственно обладают всеми материалами, необходимыми для представления в суд, и последующего объективного и всестороннего рассмотрения протокола судом, а также напрямую заинтересованы в положительном результате от применения указанной меры.

В таком случае на органы, осуществляющие контроль в соответствующей области транспортной безопасности (п. 1, 43, 44, 48, 50 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), следует возложить обязанность по направлению в адрес судебного пристава-исполнителя информации об управлении должником, в отношении которого принято соответствующее ограничение, транспортным средством (в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).

Решение же вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении на основании данных материалов должно приниматься судебным приставом-исполнителем, устанавливавшим соответствующее ограничение.

Аналогичная схема, когда должностные лица ФССП России возбуждают дела об административных правонарушениях на основании материалов, представленных иными органами, действует в настоящее время при реализации положений ст. 13.26 КоАП РФ (нарушение сроков и (или) порядка доставки (вручения) адресату судебных извещений): органы судебной власти осуществляют контроль за соблюдением сроков и порядка доставки судебной корреспонденции; при выявлении нарушений – направляют в адрес должностных лиц ФССП России соответствующие материалы в порядке, предусмотренном п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а должностные лица ФССП России принимают решения о возбуждении (об отказе в возбуждении) дела об административном правонарушении.

Итоги и предложения

Изложенные проблемы правового регулирования, выявленные в ходе незначительного срока действия такой меры, как ограничение на пользование должником специальным правом, самым непосредственным и существенным образом отражаются на ее результативности.

Таким образом, дальнейшее развитие института временного ограничения должников в пользовании специальным правом видится:

–во включении в перечень, предусмотренный ч. 1 ст. 67.1 Закона № 229-ФЗ и определяющий виды транспорта, в отношении которых может быть установлено временное ограничение специального права, всех видов транспортных средств;

–в распространении возможности применения временного ограничения на пользование специальным правом на все категории исполнительных производств, а не на их ограниченный перечень, действующий в настоящее время;

–в исключении требований об указании в постановлении о временном ограничении специального права сведений о документах, которыми подтвержден факт предоставления должнику специального права, и распространении данного ограничения на право как таковое;

–в исключении норм о необходимости личного вручения судебным приставом-исполнителем должнику постановления о временном ограничении на пользование специальным правом;

–в передаче в компетенцию ФССП России полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.17 КоАП РФ.

1 «Теория государства и права: Учебник» Мелехин А.В. «Маркет ДС», 2007.