Кодификация нормативных требований является объективной необходимостью. Создание единой упорядоченной системы правовых актов служит важным средством для правотворческой деятельности, правильного уяснения смысла правовых норм и их надлежащего практического применения. В настоящее время государство заинтересовано в выстраивании более четкой и понятной системы правовых актов. Кроме классических подходов к систематизации используются информационные технологии, а также перенимается зарубежный опыт кодификации норм права и сокращения количества нормативных актов без потери качества.
Классические подходы
Кодификация есть «неоцененное благо: записанные и строго установленные правила устраняют произвол, обеспечивают жизненные интересы и удовлетворяют неоспоримой потребности всех свободных народов в известности и установленности их права»1.
Российская правовая система относится к романо-германской правовой семье, для которой вопросы кодификации имеют первостепенное значение. По своей природе и в классическом понимании кодификация является наиболее радикальным способом систематизации законодательства и особым видом правотворчества. Основная цель кодификации – выстроить единую, упорядоченную систему регулирования определенного вида правоотношений для дальнейшего развития законодательства в определенной сфере.
Для России свойственны скачкообразное развитие экономики, изменение политических ситуаций, поэтому создание единого и упорядоченного базиса для различных отраслей права является необходимостью. В рамках классического подхода к кодификации норм права во главу угла ставятся три составляющих:
–восполнение пробелов законодательства различных отраслей права;
–устранение дублирования норм;
–исключение противоречий.
До сих пор кодификация существенно способствует совершенствованию законодательства, повышению его эффективности, развитию правовой культуры. Она обеспечивает самый высокий уровень обработки нормативного материала, включающего и общие положения, и дефиниции, и нормы права. Однако классические подходы ввиду избытка нормативно-правовых актов, в том числе существующих сами по себе, становятся малоэффективными. Физически крайне сложно перерабатывать весь массив нормативной документации. В связи с этим появляются новые идеи и пути совершенствования: первое – использование современных информационных систем, второе – внедрение принципов, направленных на сокращение числа нормативно-правовых актов.
Информационные технологии
Качественно проведенная систематизация нормативно-правовых актов является залогом эффективного правоприменения – это аксиома в юридической науке. Однако количество принимаемых актов, а также непрерывные правки и изменения в отдельные законы, которые тоже затрагивают содержание других законов и требуют их изменения, особенно остро ставят вопрос о внедрении информационных технологий в процесс законотворчества и кодификации.
Основой комплексного информационного правового обслуживания с 1990-х годов стали информационные правовые системы. Автоматизированные системы по учету законодательства созданы и функционируют в органах государственной власти, организациях, используются гражданами.
Нормативный правовой акт перед подключением в систему проходит определенные этапы обработки. Текущая редакция правового акта формируется путем объединения нормативных правовых предписаний основного акта законодательства с положениями последующих его официальных изменений и дополнений. Использование автоматизированных систем облегчает понимание правоприменителем множества нормативных предписаний по какому-либо вопросу, изложенных в нескольких актах. Однако следует иметь в виду, что основные функции указанных систем – учет и инкорпорация законодательства. Для кодификации они выполняют вспомогательную функцию, позволяющую упростить процесс поиска правового акта, регулирующего определенные правоотношения, и этим обеспечить качественно новый уровень информационной поддержки в процессе правотворчества и правоприменения.
Информационные технологии по систематизации российского законодательства, на наш взгляд, содействуют выполнению функции государства по сбору правовой информации, ее обработке, систематизации, использованию; позволяют провести анализ состояния законодательства и выявить потребность в его обновлении, систематизации и устранении пробелов с меньшими затратами и в более короткие сроки.
Автоматизированные системы являются основным помощником законодателя. Они помогают оперативно находить требующуюся информацию при разработке новых актов, выявить имеющиеся недочеты, пробелы, дублирования и противоречия. И все же любой процесс имеет свои недостатки, это касается и внедрения информационных технологий. Финансовые затраты на актуализацию баз данных, выбор пользователем определенного информационного продукта, большой массив нормативно-правовой документации влечет получение неполной или неточной правовой информации. В связи с чем государство столкнулось с задачей не только совершенствования процесса кодификации нормативных правовых актов, но и сокращения их количества.
Принцип one – in, two – out
В марте 2017 года на заседании президиума «проектного офиса» Правительства РФ было принято решение о внедрении принципа one – in, two – out. Он предполагает введение одного нового требования при условии отмены двух старых. Основная цель – достичь механизма быстрой и необратимой отмены устаревших требований законодательства, а также сокращения их числа. Работа по применению принципа коснется в первую очередь большинства видов надзора, в рамках которых требования подлежат кодификации. Также будут актуализированы требования, которые несут существенные риски и издержки для бизнеса.
В настоящее время планируется проведение анализа устаревших и избыточных требований и полномочий. Одним из основных условий применения принципа one – in, two – out является указание в каждом новом проекте нормативно-правового акта о том, какие требования подлежат отмене. Без выполнения этого условия невозможно будет получить правовое заключение Минюста.
Для оценки работоспособности вводимого принципа рассмотрим зарубежный опыт его использования, а также более мягкий вариант – принцип one – in, one – out.
Принципы one – in, one – out и one – in, two – out зародились в Великобритании, в настоящее время активно действуют в Канаде и Австралии, а также в других странах. Применение этих принципов в указанных странах выявило как преимущества (значительное сокращение количества дублирующих или противоречащих правовых норм), так и недостатки. К недостаткам следует отнести критерии, по которым производится отбор требований для отмены. За основу берутся издержки, при этом анализ потенциальных преимуществ нового предлагаемого регулирования не проводится. Также препятствием могут служить сложности или невозможность подобрать существующее требование для отмены. Если модель стандартных издержек отсутствует или она плохо выстроена, это влечет невозможность полноценного применения принципов.
В России с 2015 года применяется принцип one – in, one – out. Однако порядка 53% (анализ НИСИПП по данным regulation.gov.ru) нормативно-правовых актов не содержат ссылки на отменяемое требование, но при этом получено положительное заключение об области регулирующего воздействия (ОРВ) уполномоченного органа. Существенная проблема есть с поиском требования с аналогичным риском. В настоящее время принцип распространяется исключительно на проекты актов только с высокой степенью воздействия. Указанная проблема вытекает из недостаточности методики оценки регулирующего воздействия. Тех рекомендаций, которые закреплены в «Методике оценки регулирующего воздействия», утвержденной Приказом Минэкономразвития от 27.05.2013 № 290, явно мало для сопоставления требований, их правильного определения и описания.
Внедрение принципа one – in, two – out в законотворческую деятельность, на наш взгляд, – это длительный процесс, который может растянуться на несколько лет. Проводить ревизию действующих нормативно-правовых актов необходимо частями, для их детальной проработки и достижения цели нужно сократить базу правовых актов и сделать ее более понятной и прозрачной для бизнеса.
1 Гамбаров Ю.С. Курс гражданского права. Т. I. Часть общая. СПб, 1911. С. 151–152.