1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 318

Принудительная реализация права на жилое помещение

Ежегодно наблюдается динамика по увеличению количества исполнительных производств об обязании должников предоставить гражданам жилые помещения. Можно было бы предположить, что такой существенный рост количества исполнительных производств обусловлен повышением юридической грамотности граждан, все чаще обращающихся за защитой своего права на жилище в органы судебной власти. Однако есть и другие причины.

Дело не только в приставах

Если бы со стороны соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, на которые непосредственно возложены функции по обеспечению граждан жилыми помещениями, реализация закрепленного в законе права на жилище осуществлялась надлежащим образом, то даже самый юридически грамотный гражданин не обращался бы к судебной защите своего права, поскольку в этом не было бы никакой нужды.

Таким образом, причиной существенного увеличения исполнительных производств данной категории является именно отсутствие надлежащей реализации права (реализации, не требующей участия органов судебной власти и органов принудительного исполнения) граждан на жилище со стороны ответственных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Практика принудительного обеспечения граждан жилыми помещениями наиболее распространена в крупных городах, что связано, с одной стороны, с большей концентрацией граждан, имеющих в силу своего социального положения право на обеспечение жилым помещением (детей-сирот, детей, оставшиеся без попечения родителей и т. д.), а с другой – с отсутствием необходимого государственного (муниципального) жилищного фонда, за счет которого возможно было бы исполнить судебные решения.

Например, общая площадь всего жилищного фонда г. Волгограда составляет 21 448,40 тыс. кв. м, из которого приватизировано 86,2%, в государственной собственности находится 1,2%, в муниципальной собственности – 12,6%.

При этомс учетом продления сроков бесплатной приватизации жилья, по данным Комитета по жилищной политике администрации г. Волгограда, прогнозируемое уменьшение объема муниципального жилищного фонда в ближайшее время дойдет до 3,5%.

Только в г. Волгограде в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий на учете числится 11 895 семей, из которых 9810 принято на учет до 01.03.2005.

Средний период ожидания получения социального жилья здесь составляет 25 лет, притом что семья, находящаяся первой в общем едином списке очередников, состоит на учете нуждающихся 44 года.

Основной причиной сложившейся проблемы, как уже было обозначено, является отсутствие необходимого количества муниципального жилья, способного обеспечить реализацию жилищных прав граждан. Это обусловлено тем, что муниципальный жилищный фонд пополняется незначительно, в основном за счет освобождения жилых помещений вторичного жилищного фонда. Как следствие, количество очередников с каждым годом увеличивается из-за отсутствия возможности органов местного самоуправления обеспечить их жильем.

Однако получение на руки судебного решения о предоставлении жилого помещения само по себе жилищной проблемы не решает.

Объем исполненных судебных решений, предъявляемых для принудительного исполнения, за последние семь лет не достигает и 30%.

При исполнении указанных судебных решений судебные приставы-исполнители сталкиваются с рядом проблем, затрудняющих, а порой делающих невозможным фактическое исполнение вступившего в законную силу судебного акта.

Недостаточность правового регулирования

Исполнительные производства о предоставлении гражданам жилых помещений являются наиболее сложными с точки зрения процедуры принудительного исполнения, обусловленной необходимостью обеспечения баланса мер принудительного исполнения с регламентированной жилищным законодательством процедурой перераспределения жилого фонда.

Сложности исполнения прежде всего связаны с ненадлежащим правовым регулированием процедуры принудительного исполнения предоставления гражданам жилья, а также с организацией перераспределения материальных ресурсов между бюджетами различных уровней при исполнении данных исполнительных документов.

Проблемы правового регулирования обусловлены отсутствием до настоящего времени четкого, урегулированного федеральным законодательством механизма принудительного исполнения исполнительных документов данной категории, учитывающего его специфику.

Глава 13 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», регулирующая порядок исполнения исполнительных документов неимущественного характера, содержит общие нормы (ст. 105), распространяющиеся на все категории исполнительных документов неимущественного характера, и специальные нормы, определяющие особенности исполнения исполнительных документов неимущественного характера отдельных категорий (ст. 106–109.3), а именно: о восстановлении на работе, вселении взыскателя, выселении должника, об административном приостановлении деятельности и т. д.

Специальных норм, определяющих особенности исполнения исполнительных документов о предоставлении гражданам жилых помещений, в законодательстве нет.

Нормативное регулирование порядка принудительного исполнения исполнительных документов о предоставлении гражданам жилых помещений ограничено положениями общей нормы, содержащейся в ст. 105 Закона № 229-ФЗ, анализ которой показывает, что меры принуждения предусмотрены лишь санкциями в виде исполнительского сбора (ст. 112 Закона № 229-ФЗ) и административных штрафов (ст. 17.15 КоАП РФ).

Таким образом, весь механизм принудительного исполнения сводится к тому, что после возбуждения исполнительного производства и по истечении срока для добровольного исполнения судебный пристав-исполнитель взыскивает с должника исполнительский сбор и устанавливает новый срок для исполнения. Если во вновь установленный срок требования исполнительного документа не удовлетворены, то применяются административные санкции по ст. 17.15 КоАП РФ; затем устанавливается очередной новый срок и т. д.

Но даже и этот механизм (если взглянуть на сущность явления, на субъекта, участвующего в качестве лица, в пользу которого поступают финансовые санкции, и в качестве лица, уплачивающего денежные средства) фактически не является механизмом принуждения по существу.

В подавляющем большинстве случаев должником по данной категории исполнительных производств являются органы государственной власти и местного самоуправления. Но они действуют не сами по себе, а от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования – в общем, публично-правового образования, полностью (в том числе и в части уплаты финансовых санкций) финансируемого из бюджета.

Административный штраф, налагаемый за совершение правонарушения (ч. 5 ст. 3.5 КоАП РФ), как и исполнительский сбор (ч. 1 ст. 112 Закона № 229-ФЗ), подлежат уплате в соответствующий бюджет.

Следовательно, если Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования свести к единому субъекту права – публично-правовому образованию (каковыми они и являются), то механизм принудительного взыскания исполнительского сбора и административных штрафов представляет собой следующую процедуру.

Один и тот же субъект – публично-правовое образование через свой орган, федеральный орган исполнительной власти (ФССП России) налагает исполнительский сбор (административный штраф) на себя же – публично-правовое образование, действующее через соответствующий орган власти, являющийся должником по исполнительному документу.Словом, сумма исполнительского сбора или административного штрафа в качестве уплаты наложенной финансовой санкции переходит из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня.

Дальнейшее же перемещение денежных средств между бюджетами, в том числе обратно в бюджет нижестоящего уровня, из которого данные средства были изъяты, осуществляется через такие механизмы, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, как межбюджетные трансферты, бюджетные субсидии, дотации и т. д.

Но если рассматривать все межбюджетные правоотношения через призму консолидированного бюджета как свода бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ), то даже и такого перемещения не происходит: денежные средства как были в составе соответствующего консолидированного бюджета, так в нем и остаются.

Применение данных финансовых санкций не побуждает, а, напротив, затрудняет исполнение вступившего в законную силу судебного акта, поскольку фактически представляют собой дополнительную нагрузку на бюджет соответствующего уровня. В результате и без того дотационный региональный или муниципальный бюджет теряет денежные средства, которые можно было направить на приобретение жилого помещения для исполнения судебного акта.

Так, в 2016 году, по данным Комитета строительства Волгоградской области (органа, ответственного за предоставление жилья детям-сиротам на территории Волгоградской области), на реализацию мероприятий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот в бюджете области было предусмотрено 171,9 млн руб. За неисполнение этих же судебных решений в отношении указанного государственного органа судебными приставами-исполнителями в 2016 году было вынесено 697 постановлений о наложении административных штрафов по ст. 17.15 КоАП РФ на сумму 34,8 млн руб., что составляет 20,24% от объема финансирования на данные мероприятия. При этом из 454 судебных решений, по которым должником выступал данный государственный орган, в 2016 году было исполнено лишь 63 судебных акта.

Объективная в большинстве случаев невозможность исполнения решений суда в установленные сроки (ввиду отсутствия необходимого жилищного фонда, а также в бюджете денежных средств на приобретение жилья) вызывает затруднения в привлечении руководителей-должников к уголовной ответственности, предусмотренной ст. 315 УК РФ.

Данный фактор нивелирует злостность неисполнения вступившего в законную силу судебного решения, являющегося обязательным признаком состава преступления согласно ст. 315 УК РФ.

Иных мер воздействия по данной категории исполнительных производств на должника законодательством судебному приставу не предоставлено.

Представляется, что по данной категории исполнительных документов (должники по которым финансируются из соответствующего бюджета) необходимо ввести специальный порядок принудительного исполнения, включающий в себя прежде всего меры воздействия на личность руководителя соответствующего государственного (муниципального) органа. Например, предусмотреть механизм непосредственной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления и государственной власти за неисполнение судебного решения с возможностью применения непосредственно судебным приставом-исполнителем санкций как финансового, так и нефинансового характера, связанных с возможностью решения вопроса дальнейшего нахождения в должности соответствующего лица.

Подобный механизм по освобождению ответственного должностного лица органа местного самоуправления за неисполнение судебного акта в настоящее время предусмотрен в ст. 74, 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и даже имеет определенное практическое применение.

Так, на исполнении в Межрайонном отделе судебных приставов по особым исполнительным производствам и в Центральном районном отделе судебных приставов г. Волгограда УФССП России по Волгоградской области находились исполнительные производства об обязании администрации г. Волгограда предоставить жилые помещения гражданам. Несмотря на принятые судебным приставом-исполнителем меры принудительного исполнения, требования, содержащиеся в исполнительных документах, должником не исполнены.

В результате (на основании ст. 74 Закона № 131-ФЗ) 22.02.2011 главой администрации Волгоградской области принято Постановление № 126 об отрешении главы г. Волгограда Гребенникова Р.Г. от должности за неисполнение вышеуказанных судебных актов. Решением Центрального районного суда г. Волгограда от 29.03.2011 Постановление главы администрации Волгоградской области № 126 признано законным.

Вместе с тем применение указанного механизма ответственности в том варианте, какой существует на текущий момент, невозможно признать удовлетворительным, поскольку:

–во-первых, он не является элементом процесса принудительного исполнения судебного акта, урегулированного законодательством об исполнительном производстве;

–во-вторых, полномочия по его применению, в том числе определение степени виновности соответствующего должностного лица, не входят в компетенцию судебного пристава-исполнителя;

–в-третьих, данная мера, несмотря на огромное количество не исполненных судебных решений со стороны органов местного самоуправления, не нашла широкого применения и имеет, скорее, единичные случаи.

Ввиду существенных недостатков правового регулирования процесса принудительного исполнения исполнительных документов о предоставлении гражданам жилых помещений судебный пристав-исполнитель, как правило, остается безучастным к процессу распределения даже имеющегося у должника жилищного фонда, являющегося ключевой стадией реализации права на предоставление жилого помещения.

Фактически полномочия по принятию решения о предоставлении конкретному гражданину жилого помещения принадлежат исполнительному органу государственной власти (органу местного самоуправления), повлиять на которое судебный пристав-исполнитель не имеет возможности.

В связи с чем необходимо обеспечить наделение судебного пристава-исполнителя полномочиями по совершению действий, непосредственно направленных на предоставление взыскателю выявленного свободного жилого помещения.

Определенные проблемы создает и вопрос об очередности предоставления жилого помещения, когда право на него имеют несколько лиц.

Права взыскателей на получение жилых помещений по исполнительным производствам основаны на требованиях федеральных, региональных нормативных актов, а также актов органов местного самоуправления. Право же на принудительное исполнение требования взыскателя о предоставлении жилого помещения подтверждено исполнительным листом.

В то же время наличие исполнительного документа не предполагает приоритет требований взыскателя перед требованиями граждан, имеющих право на получение жилого помещения (в соответствии с федеральными, региональными нормативными актами, а также актами органов местного самоуправления) и состоящих на учете в соответствующем органе, но не обратившихся в органы судебной власти за признанием данного права в судебном порядке и получением исполнительного документа на принудительную реализацию имеющегося права.

Федеральным законодательством не закреплена обязанность органа местного самоуправления (органа государственной власти, юридического лица) при недостаточности свободного жилищного фонда (денежных средств) для удовлетворения требований как лиц, право на получение жилых помещений которых удостоверено судебным актом, так и лиц, право на получение жилых помещений которых основано лишь на требованиях нормативных актов, но не обратившихся в органы судебной власти, удовлетворять требования взыскателей по исполнительным документам в приоритетном порядке. Таким образом, внутри уже имеющейся очередности взыскатель, имеющий исполнительный лист, не приобретает какого-либо преимущественного (по срокам) права перед гражданином, имеющим право на жилье, но не обратившимся в суд.

Коллизия обязанностей по исполнению однородных требований перед несколькими лицами при объективной невозможности их исполнения влечет освобождение от установленной федеральным законодательством ответственности в связи с отсутствием вины.

В связи с чем в законодательстве целесообразно закрепить очередность распределения жилых помещений как между различными категориями граждан, так и в рамках очередности одной категории граждан (в том числе граждан, не обратившихся в органы судебной власти, но в силу социального статуса и иных установленных законом оснований имеющих право на получение жилого помещения) при отсутствии у должника объективной возможности одновременно удовлетворить требования всех управомоченных лиц (по аналогии с положениями ст. 111 Закона № 229-ФЗ).

Финансовая сторона вопроса

Как уже было указано, проблемными в данной области остаются вопросы не только правового регулирования способов принуждения, но и экономической и прежде всего финансовой обеспеченности исполнения судебного акта.

При исполнении требований исполнительных документов о предоставлении гражданам жилых помещений во многих случаях судебный пристав-исполнитель сталкивается с проблемой недостаточного финансирования по реализации мероприятий в области жилищной политики.

В последние годы во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях бюджеты формируются и принимаются с максимально допустимым размером дефицита. В связи с недостаточностью доходов случаи включения в расходную часть бюджетов статьи на исполнение судебных решений, в том числе по приобретению гражданам жилых помещений, единичны. А в тех случаях, когда денежные средства все-таки утверждаются на соответствующие цели в расходную часть бюджета, их количества не хватает для исполнения иногда даже одного судебного решения.

Так, по данным Комитета строительства Волгоградской области, в 2017 году для обеспечения всех нуждающихся детей-сирот жильем спецжилфонда (у 556 человек из 4280 имеются соответствующие судебные решения) необходимо 4,8 млрд руб. Однако на реализацию мероприятий по приобретению жилья детям-сиротам на 2017 год предусмотрены средства в размере 404 млн руб., что составляет лишь 8,4% от потребности.

Недостаточность финансовых ресурсов на исполнение судебных решений может быть обусловлена бездействием как со стороны исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, не включившими на стадии разработки закона (решения) о бюджете статей по соответствующим видам финансирования, так и со стороны иных субъектов бюджетного процесса, например представительного органа власти, не включившего (или исключившего) указанные статьи на стадии принятия указанного закона (решения) о бюджете.

Затруднение вызывает следующая ситуация.

Должником по указанным исполнительным производствам всегда выступает исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления, который и несет ответственность за неисполнение судебного акта. Вместе с тем решение о включении расходных обязательств по финансированию мероприятий по обеспечению граждан жилыми помещениями принимается представительным органом местного самоуправления в форме нормативного правового акта (закона, решения) о бюджете, который не является стороной исполнительного производства и, соответственно, исключен из состава лиц, к которым судебный пристав-исполнитель имеет право применять соответствующие санкции. Таким образом, решения представительного органа в области перераспределения бюджетных средств совершенно не связаны с обязательствами, возложенными органом судебной власти.

В таком случае методом побуждения (именно побуждения, но никак не принуждения) выступает направление соответствующего обращения в представительный орган государственной власти (местного самоуправления) о включении в нормативный правовой акт о бюджете указанных расходных обязательств, решение по которому принимается на усмотрение указанного органа и в большинстве случаев остается без удовлетворения.

Для изменения указанной ситуации существует два способа решения:

Первый – тот, который возможно использовать в рамках действующей нормативно-правовой базы. При предъявлении искового заявления в суд нужно формулировать исковые требования не только об обязании исполнительного органа государственной власти (местного самоуправления) предоставить жилое помещение гражданину, но и одновременно об обязании представительного (законодательного) органа внести в нормативный правовой акт о бюджете изменения в части включения расходных обязательств по приобретению жилого помещения.

Следовательно, должниками по исполнительному производству будут выступать как исполнительный, так и представительный орган власти (то есть все основные участники бюджетного процесса), в отношении которых в полной мере возможно применение тех рычагов воздействия, которые предусмотрены действующим законодательством об исполнительном производстве.

Второй способ связан с изменением действующей нормативно-правовой базы, регулирующей порядок бюджетных отношений. В частности, представляется необходимым предусмотреть в бюджетном законодательстве положения о недействительности нормативного правового акта о бюджете соответствующего уровня, при принятии которого не учтены все расходные обязательства по исполнению вступивших в законную силу судебных решений о предоставлении гражданам жилых помещений.

На текущий же момент реализация второго варианта действий, а именно приведение расходных статей нормативного правового акта о бюджете к фактическому положению дел, возможна в рамках реализации функций прокурорского надзора, в частности путем оспаривания данного нормативного акта в порядке ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» как нарушающего права граждан, подтвержденные вступившим в законную силу судебным актом.

Таким образом, отсутствие действенного, непротиворечивого правового механизма принудительного исполнения судебных решений о предоставлении гражданам жилых помещений, а также недостаточное финансирование мероприятий по реализации государственной жилищной политики приводит к тому, что подтвержденное судебным решением конституционное право гражданина не может быть реализовано в течение длительного времени.

Выход из сложившегося положения видится в дополнении федерального законодательства в части:

–включения в законодательство об исполнительном производстве специальной нормы, детально определяющей механизм принудительного исполнения судебных решений о предоставлении жилых помещений гражданам, в том числе механизм участия судебного пристава-исполнителя в процедурах перераспределения жилищного фонда;

–предоставления судебному приставу-исполнителю полномочий по совершению действий по предоставлению взыскателю выявленного жилого помещения от имени должника, а именно принятие постановления о предоставлении взыскателю жилого помещения, заключение договора социального найма, вселение взыскателя в жилое помещение;

–введения законодательного запрета на принятие бюджета публично-правового образования, в котором не учтены расходные обязательства на финансирование мероприятий на исполнение судебных решений о предоставлении гражданам жилых помещений;

– введения оперативного механизма перераспределения бюджетных денежных средств между федеральным бюджетом и бюджетами муниципальных образований в случаях, когда обязанность по предоставлению жилого помещения гражданам, социальные льготы которых относятся к расходам Российской Федерации, возложена на орган местного самоуправления.

Альтернативный способ исполнения

В качестве альтернативы применения механизмов принудительного исполнения, предусмотренных законодательством об исполнительном производстве, направленных на обязание органов государственной власти (местного самоуправления) предоставить гражданину жилое помещение в натуре, возможна замена указанной обязанности на выплату денежных средств в сумме, достаточной для самостоятельного приобретения жилья.

Так, положения ст. 203 ГПК РФ, а также ст. 37 Закона № 229-ФЗ предоставляют взыскателю возможность обращения в суд с заявлением об изменении способа и порядка исполнения судебного акта, в том числе путем изменения исполнения обязательства по фактическому предоставлению имущества (жилого помещения) на выплату денежных средств в сумме, соразмерной стоимости имущества, подлежащего предоставлению.

При этом указанный вариант действий нашел свое отражение в правоприменительной, в том числе судебной, практике.

Например, на исполнении в Котельниковском районном отделе судебных приставов УФССП России по Волгоградской области находилось исполнительное производство об обязании администрации Котельниковского городского поселения Волгоградской области предоставить жилое помещение взыскателю. В ходе реализации указанного решения суда судебным приставом-исполнителем установлено, что у должника отсутствует жилое помещение, соответствующее требованиям, указанным в исполнительном документе. В связи с чем в суд было направлено заявление об изменении способа исполнения решения суда путем предоставления взыскателю денежной суммы, соответствующей стоимости жилого помещения.

Определением Котельниковского районного суда Волгоградской области от 11.02.2011 по делу № 2-417/2010 указанное заявление удовлетворено. Администрации Котельниковского городского поселения Волгоградской области пришлось выплатить взыскателю 1 898 тыс. руб.

При этом механизм взыскания денежных средств с публично-правового образования отличается по своей правовой природе от механизма принудительного исполнения судебных актов, предусмотренного Законом № 229-ФЗ.

Порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определен в главе 24.1 БК РФ. Он предусматривает, что в случае неисполнения исполнительного документа в установленный срок финансовый орган приостанавливает осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах государственного органа (органа местного самоуправления), включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, за исключением операций по исполнению исполнительных документов (что создает существенные препятствия для вообще какой-либо дальнейшей деятельности государственного органа (органа местного самоуправления)).

Подобный механизм существенно побуждает должника к исполнению возложенных на него обязательств и в более короткие сроки приводит к фактическому восстановлению нарушенного права взыскателя на жилище.

Итак, нами были рассмотрены основные проблемы, относящиеся к процессу исполнения судебных решений о предоставлении гражданам жилых помещений.

Если обратиться к сущности данного явления, то ситуация выглядит парадоксально: так как фактически в качестве судьи, «осуждаемого», и исполняющего судебное решение выступает одно и то же лицо.

Орган государственной власти, являющийся должником по исполнительному производству, действует не как самостоятельное лицо, а как орган публично-правового образования, то есть как орган государства от имени государства. Фактически должником является не государственный орган, указанный в решении, а государство, от имени которого осуществляет полномочия данный орган.

Суд, принимающий решение о возложении на должника обязанности предоставить жилое помещение гражданину, выступает не от своего имени, а от имени государства, и решение суд выносит именем Российской Федерации (ч. 1 ст. 194 ГПК РФ).

Федеральная служба судебных приставов также является органом исполнительной власти и действует не сама по себе, а от имени государства – Российской Федерации, выполняя соответствующую государственную функцию по принудительной реализации судебного акта, выданного государственным судом.

На поверхности явления мы видим активную деятельность различных органов власти, в том числе по привлечению к ответственности должника за неисполнение судебного решения. В сущности же все находится в покое, поскольку за всех трех участников судопроизводства (должника, суд, орган принудительного исполнения) действует одно лицо – государство, которое, как представляется, должно исполнять возложенные на себя законом обязательства без всех изложенных процедур.