1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 38529

Виды разрешенного использования земельного участка: можно ли поменять?

Вид разрешенного использования является одной из важнейших характеристик земельного участка, поскольку именно он определяет, какие объекты капитального строительства могут быть возведены правообладателем на данном участке. О том, как он устанавливается, какие обязательства налагает на собственника земельного участка и как его можно поменять, читайте в материале.

Как правило, виды разрешенного использования утверждаются в составе градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки, которые применяются в пределах границ соответствующей территориальной зоны в отношении определенной категории земель и являются обязательными для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (ст. 85 ЗК РФ, ст. 9, 36 ГрК РФ). Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и/или разрешенным использованием является основанием для привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Как известно из положений ст. 1, 7 ЗК РФ, земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории (земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса). При этом градостроительный регламент может быть утвержден только в отношении земель определенных категорий, а именно земель населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения за исключением сельскохозяйственных угодий, земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земель иного специального назначения. В отношении же земельных участков, входящих в состав таких категорий земель, как сельскохозяйственные угодья, земли лесного фонда, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), земель запаса, земель, покрытых поверхностными водами, а также земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития, градостроительный регламент не устанавливается (ст. 36 ГрК РФ).

Как определить и изменить вид разрешенного использования земельного участка, на который распространяется утвержденный градостроительный регламент?

В случае если в отношении земель, в состав которых входит земельный участок, градостроительный регламент утвержден, он может предусматривать три категории видов разрешенного использования такого участка:

  • основные;

  • вспомогательные;

  • условно-разрешенные.

Основные виды разрешенного использования предусматривают размещение на участке объектов капитального строительства, назначение которых предпочтительно в рамках данной территориальной зоны и соответствует целям ее выделения. Правообладатель земельного участка, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, вправе выбирать любой из предусмотренных градостроительным регламентом основных видов разрешенного использования без дополнительных разрешений и согласований (п. 4 ст. 37 ГрК РФ).

Вспомогательные виды разрешенного использования также разрешены к выбору правообладателями участков без дополнительных разрешений и согласований, но только в качестве дополнительных по отношению к основным или условно разрешенным видам использования в силу прямого указания п. 1 ст. 37 ГрК РФ. Это означает, что застраивать земельный участок исключительно объектами, соответствующими вспомогательному виду разрешенного использования, недопустимо. Указанные объекты могут быть размещены на участке только совместно с объектами, соответствующими основным или условно разрешенным видам использования. Как правило, вспомогательные виды использования допускают размещение на участке объектов, необходимых для использования или обслуживания объектов, построенных в рамках основного вида разрешенного использования участка. При этом в правилах землепользования и застройки обычно предусматриваются ограничения по использованию участка в соответствии со вспомогательными видами его использования. Например, может быть предусмотрено, что площадь, занятая соответствующими объектами, не может превышать 30% от общей площади земельного участка.

Порядок выбора основных или вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков такими их правообладателями, как органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, унитарные предприятия, в настоящее время законодательством не определен. Однако согласно п. 56 информации Минэкономразвития России «Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ „О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации“», если земельный участок находится в публичной собственности, то выбор основного и вспомогательного видов разрешенного использования осуществляется в особом порядке: уполномоченный орган принимает решение об установлении вида разрешенного использования участка в соответствии с правилами землепользования и застройки и направляет его в орган кадастрового учета в рамках информационного взаимодействия. Аналогичное разъяснение содержится в письме Росреестра от 03.03.2015 № 14-исх/02858-ГЕ/15 «О видах разрешенного использования земельных участков».

Применительно к государственным и муниципальным учреждениям и предприятиям в письме Росреестра от 03.03.2015 № 14-исх/02858-ГЕ/15 указано на то, что в связи со специальной правоспособностью указанные юридические лица могут осуществлять на земельных участках только предусмотренные учредительными документами виды деятельности. Следовательно, говорить о выборе названными юридическими лицами вида разрешенного использования земельным участком не приходится: они осуществляют только ту деятельность, которая соответствует целям их создания.

В отличие от основных и вспомогательных, условно-разрешенные виды использования участка не могут быть выбраны правообладателем участка по своему усмотрению. Для осуществления на участке строительства в соответствии с условно разрешенным видом использования правообладателю участка необходимо пройти специальную процедуру согласования, установленную ст. 39 ГрК РФ.

В общем виде данная процедура выглядит следующим образом: правообладатель земельного участка — физическое или юридическое лицо — направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования участка в комиссию, уполномоченную производить подготовку проекта правил землепользования и застройки территории, на которой расположен участок. По вопросу предоставления разрешения проводятся публичные слушания в порядке, установленном уставом и/или нормативными правовыми актами муниципального образования. На основании заключения по итогам публичных слушаний и подготовленных комиссией рекомендаций глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения или же об отказе в предоставлении. В случае предоставления разрешения правообладатель земельного участка вправе размещать на участке объекты в соответствии с условно разрешенным видом использования.

Следует отметить, что в большинстве случаев условно разрешенные виды использования даже после получения разрешения на их применение дают владельцу земельного участка меньше возможностей для его использования по сравнению с аналогичным видом разрешенного использования, если он является основным.

Как определить и изменить вид разрешенного использования земельного участка, в отношении которого должен быть утвержден градостроительный регламент?

Если земельный участок входит в состав земель, в отношении которых градостроительный регламент только должен быть утвержден, то в этом случае нельзя говорить о наличии основных, вспомогательных и условно разрешенных видах разрешенного использования, и до принятия градостроительного регламента виды разрешенного использования участка определяются в особом порядке.

В соответствии с подп. 5 п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон № 191-ФЗ) в редакции, вступившей в силу с 1 сентября 2016 г., до 1 июля 2017 г. разрешенное использование земельных участков определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки. А в подпункте 2 п. 1 ст. 4 Закона № 191-ФЗ предусмотрено, что орган власти обязан указать информацию о разрешенном использовании в составе градостроительного плана земельного участка (далее — ГПЗУ). На практике уполномоченные органы заполняют ГПЗУ в отсутствие утвержденного проекта планировки территории, внося вид разрешенного использования на основании данных Государственного кадастра недвижимости. Обоснованность таких действий подтверждается судебной практикой (см., например, постановление АС Московского округа от 05.11.2014 № Ф05-12322/14 по делу № А40-188082/13-84-1662).

Отдельно подп. 3 п. 1 ст. 4 Закона № 191-ФЗ регулируются вопросы изменения вида разрешенного использования таких земельных участков. До 1 июля 2017 г. решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования по общему правилу принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Без проведения публичных слушаний возможно принятие решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков, предусматривающих жилищное строительство, а также земельных участков, вид разрешенного использования которых уже был изменен на другой до введения в действие ГрК РФ в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством, при условии, что выбранный вид разрешенного использования земельного участка не противоречит его целевому назначению.

Как определить виды разрешенного использования земельных участков, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и участков, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов?

Вид разрешенного использования земельных участков, сформированных на землях таких категорий, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется на основании данных Государственного кадастра недвижимости.

Если участок еще не образован, то вид разрешенного использования будет внесен в Государственный кадастр недвижимости с учетом содержания схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (ст. 11.10 ЗК РФ). Как предусмотрено подп. 4 п. 14 ст. 11.10 ЗК РФ, в решении об утверждении схемы расположения земельного участка в отношении каждого из земельных участков, подлежащих образованию в соответствии со схемой расположения земельного участка, указывается в том числе вид разрешенного использования, если в отношении образуемого земельного участка градостроительный регламент не устанавливается.

Процедура изменения вида разрешенного использования земельных участков, в отношении которых градостроительный регламент не устанавливается, федеральным законодательством не предусмотрена, несмотря на прямое указание необходимости этого в п. 5 ст. 37 ГрК РФ.

Согласно письму Минэкономразвития России от 26.06.2015 № Д23и-2963 порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются до принятия федерального закона, может быть определен законодательством субъекта РФ. Необходимо отметить, что данная позиция не в полной мере соответствует п. 7 ст. 36 ГрК РФ, который предусматривает, что решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Кроме того, рассматриваемое письмо Минэкономразвития России противоречит позиции Верховного суда РФ, который в Обзоре судебной практики за IV квартал 2013 г. указал, что запрет на установление градостроительного регламента в отношении определенных категорий земель (земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения) исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона № 191-ФЗ (ответ на вопрос № 5). Иными словами, по мнению Верховного суда РФ, в отсутствие федерального регулирования виды разрешенного использования земельных участков, в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются или не применяются, не могут быть изменены.

Таким образом, до принятия специального федерального закона, регулирующего данный вопрос, изменение вида разрешенного использования таких участков сопряжено с существенными рисками для правообладателя, связанными с использованием участка в соответствии с новым видом использования. В качестве примеров таких рисков можно привести возможный отзыв градостроительного плана участка и разрешения на строительство, а также признания возведенных строений самовольными постройками (ст. 222 ГК РФ).

В таких условиях юридически безопасным способом изменения вида разрешенного использования является изменение категории земельного участка на ту категорию, которая предполагает утверждение градостроительного регламента. Порядок и условия такого изменения регулируются положениями Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

О Федеральном классификаторе видов разрешенного использования земельных участков

Согласно ч. 2 ст. 7 ЗК РФ вид разрешенного использования земельных участков определяется в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» утвержден соответствующий классификатор, содержащий закрытый перечень возможных видов разрешенного использования, а также коды к ним, подлежащие применению на всей территории РФ в случаях определения видов разрешенного использования земельных участков, устанавливаемых после вступления указанного приказа в силу. При этом согласно п. 11 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора, признается действительным вне зависимости от его соответствия классификатору.

В случае несоответствия вида разрешенного использования земельного участка классификатору правообладатель может обратиться в уполномоченный орган с заявлением об устранении такого несоответствия, которое должно быть рассмотрено в течение месяца. Принятое решение об установлении соответствия является основанием для внесения изменений в сведения кадастрового учета земельного участка, содержащиеся в Государственном кадастре недвижимости.

Классификатор также содержит пояснения по деятельности, допустимой по каждому виду разрешенного использования. Необходимо отметить, что некоторые из этих пояснений противоречат ГрК РФ, например, согласно п. 3 ст. 48 ГрК РФ под объектами индивидуального жилищного строительства понимаются отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи. В то же время согласно классификатору объект ИЖС должен быть пригодным для постоянного проживания (без дополнительных уточнений) и высотой не выше трех надземных этажей.

Поскольку ГрК РФ имеет большую юридическую силу по сравнению с утвердившим классификатор приказом Минэкономразвития РФ от 01.09.2014 № 540, создается неопределенность возможности применения классификатора в части, противоречащей ГрК РФ.

К сведению

Следует иметь в виду, что в ст. 16 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» предусмотрена необходимость проведения кадастрового учета в связи с изменением разрешенного использования земельного участка на основании заявления правообладателя и необходимых для кадастрового учета документов, состав и порядок представления которых установлен ст. 21 и 22 указанного -закона.

В случае изменения вида разрешенного использования правообладатель участка обязан внести соответствующие сведения в Государственный кадастр недвижимости. За уклонение от исполнения данной обязанности правообладатель может быть привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, то есть за использование участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и/или разрешенным использованием (см., например, постановление Верховного суда РФ от 18.05.2015 по делу № 308-АД15-3776, А53-21352/2014).

Кроме того, согласно устоявшейся судебной практике изменение вида разрешенного использования земельного участка возможно только при условии уже состоявшегося изменения его фактического использования. В случае когда фактическое использование участка осталось неизменным (отсутствуют доказательства использования участка по иному назначению), изменение разрешенного использования земельного участка не допускается (см., например, постановление Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 № 13016/11 по делу № А27-12216/2010).