У пяти видов муниципальных образований есть резон решать ряд задач совместно, но так редко получается

На почти 23 000 российских муниципальных образований приходится, по разным оценкам, немногим более 200 межмуниципальных хозяйственных объединений для решения общих вопросов местного значения совместными усилиями. Хотя три вида межмуниципального сотрудничества позволяют объединить возможности местной власти — ассоциативный, договорный, хозяйственный.

Казалось бы, при практически поголовной скудости местных бюджетов (исключение — казна крупных городов) муниципалитетам сам Бог велел, как говорится, искать и находить возможности совместного решения общих проблем путем создания хозяйственных межмуниципальных объединений. Однако это редко удается.

Самая болевая точка — сфера ЖКХ

У всех пяти видов муниципальных образований есть схожие вопросы местного значения, решение которых может быть обеспечено одним хозяйствующим субъектом. Например, оказание транспортных услуг населению внутри муниципальных образований и между ними, что согласно закону о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) является обязанностью и поселений, и муниципальных районов, и городских округов.

По данным Федеральной налоговой службы, более всего межмуниципальных хозяйственных субъектов образовано в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Так, в Комсомольском районе Ивановской области для обеспечения местных жителей коммунальными услугами созданы межмуниципальные хозяйственные общества в форме обществ с ограниченной ответственностью. Их учредители — районная власть с одной стороны, а с другой стороны — администрации поселений в составе района.

Объединяются муниципалитеты также с целью:

• обеспечения транспортного обслуживания населения;

• строительства, содержания и ремонта автомобильных дорог;

• оказания ритуальных услуг.

Основные сферы межмуниципального хозяйственного взаимодействия представлены в таблице.

Как показывает практика, потребность в межмуниципальном хозяйственном взаимодействии вызвана:

• целесообразностью объединения финансовых ресурсов муниципальных образований из-за недостаточности собственных средств;

• необходимостью повышения эффективности деятельности при исчерпании внутренних ресурсов такого повышения;

• необходимостью повышения качества предоставляемых населению публичных услуг;

• расширением видов публичных услуг, оказываемых местному населению органами местного самоуправления;

• использованием эффекта масштаба, когда количество услуг и число их потребителей экономически невыгодны для хозяйствующего субъекта, что может повлечь отказ от оказания отдельных публичных услуг;

• сложной кадровой ситуацией в муниципальных образованиях.

В частности, депутаты Ачинска в Красноярском крае приняли решение о взаимодействии города с другими муниципальными образованиями (от 26.06.2009 № 51-395р) с целью:

1) объединения финансовых, материальных и иных ресурсов для совместного решения вопросов местного значения;

2) организации сотрудничества органов местного самоуправления разных муниципальных образований по вопросам местного значения;

3) выражения и защиты общих интересов муниципальных образований;

4) содействия развитию местного самоуправления;

5) формирования условий стабильного развития экономики в интересах повышения жизненного уровня населения;

6) проведения совместных культурных, спортивных и иных массовых мероприятий.

Законодательство позволяет и… ограничивает

В официальных документах утверждается, что современные муниципальные образования для исполнения своих полномочий имеют материальные, финансовые, правовые, организационные, кадровые ресурсы. Надо лишь при необходимости объединить любой из этих ресурсов, несмотря на существующие риски и ограничения. Однако первые препоны кроются в неувязках и противоречиях между действующими законами.

Гражданский кодекс предусматривает создание хозяйствующих субъектов в форме ОАО, ЗАО, ООО и общества с дополнительной ответственностью. Но закон о местном самоуправлении допускает межмуниципальные хозяйствующие субъекты только в форме ЗАО и ООО. Значит ли это, что на межмуниципальные хозяйственные общества не распространяется в полной мере действие федеральных законов об акционерных обществах (от 26.12.95 № 208-ФЗ) и обществах с ограниченной ответственностью (от 08.02.98 № 14-ФЗ)?

Еще один вопрос связан с ограничениями при внесении муниципального имущества в уставный капитал учреждаемого хозяйствующего субъекта. Согласно Гражданскому кодексу муниципальная собственность может быть передана в собственность физических и юридических лиц только по правилу, предусмотренному порядком приватизации муниципального имущества. Его нормы согласно закону о приватизации государственного и муниципального имущества (от 21.12.2001 № 178-ФЗ) предусматривают помимо продажи имущества на торгах преобразование муниципального унитарного предприятия в ОАО или внесение имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ. Но такой механизм обособления муниципального имущества при создании межмуниципального хозяйственного общества невозможен ввиду нормы закона о местном самоуправлении о ЗАО и ООО.

При этом в связи с передачей части функций самостоятельным хозяйствующим субъектам органы местного самоуправления каждого взаимодействующего муниципального образования утрачивают степень влияния и контроля над такими юридическими лицами. Вдобавок реализация интересов муниципального образования ограничена обеспечением интересов другого партнера или групп муниципальных образований. И в процессе сотрудничества возникают спорные моменты. Например, наблюдается доминирующее положение крупных муниципальных образований над небольшими компаньонами ввиду разности ресурсной обеспеченности и как следствие разных тенденций и мотиваций к межмуниципальному сотрудничеству. Зачастую необходимость соблюдения интересов каждого из участников является основным препятствием в развитии межмуниципальной кооперации.

Все эти и другие обстоятельства служат причинами ничтожно малого числа примеров межмуниципального хозяйственного сотрудничества — менее 1% от количества муниципальных образований в стране. А за каждым участником такого взаимодействия органов местного самоуправления стоят живые люди.

Сферы межмуниципального хозяйственного взаимодействия

Вопросы местного значения поселений	Вопросы местного значения городских округов	Вопросы местного значения муниципальных районов
Организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом		Организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения		Создание условий для предоставления транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района
Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания	Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания	Создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора	Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов	Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения		Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг
Источник: Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения от 01.01.2010.