ГЧП с участием нескольких публичных субъектов: проблемы и решения

| статьи | печать

Законодательное регулирование проектов государственно-частного партнерства в настоящее время ограничивается нормами о договоре концессии на федеральном уровне, а также региональными и муниципальными актами. Однако правила осуществления государственно-частного партнерства с учас­тием нескольких публично-правовых образований, которое на практике востребовано, в федеральном законодательстве отсутствуют, а в региональном затрагиваются редко.

Государственно-частное парт­нерство (далее — ГЧП) — механизм, успешно применяю­­щийся во всем мире для реализации крупномасштабных проектов, требующих привлечения значительного объема внебюджетных инвестиций. Наряду с этим механизмы ГЧП актуальны не только для мегапроектов, но и для среднего уровня и более мелких проектов, в том числе в муниципалитетах. Статистика свидетельствует о том, что в настоящее время концессионное соглашение — наиболее востребованный в России механизм ГЧП на всех уровнях власти, в первую очередь из-за имеющейся нормативной базы и правоприменительной практики. В то же время и этот механизм пока не нашел настолько широкого применения, как изначально планировали законодатели.

К сожалению, Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о концессиях) и региональное ГЧП-законодательство не в полной мере востребованы для регио­нальных, межмуниципальных и муниципальных проектов. ­­Дело в том, что вопрос совместного участия в ГЧП нескольких публично-правовых образований, в целом актуальный для реа­­лизации проектов на всех уровнях власти, в этих нормативных актах не урегулирован. Несмот­ря на то что в науке проработке данного вопроса уделено меньшее внимание, чем, к примеру, вопросам гарантий концессионеру, он нередко становится пресекательным для реализации многих ГЧП-инициатив.

В законе появилась возможность проведения совместных ГЧП-конкурсов

На практике круг заинтересованных лиц, вовлеченных в реа­лизацию крупномасштабных проектов, выходит за рамки одного субъекта — инициатора проекта. Например, это происходит в случае реализации проектов в отношении объектов, расположенных на территории нескольких публично-правовых образований и (или) предназначенных для удовлетворения нужд потребителей, проживающих на территории разных муниципальных образований (развитие коммунальной инфраструктуры, располагающейся на территории нескольких муниципальных образований, или комплексное строительство школьных и дошкольных учреждений в регионе). При такой ситуации одновременная реализация однотипных проектов в каждом публично-правовом образовании затрудняет синхронизацию мероприя­тий, а также требует наличия у каждого публично-правового образования ресурсов для подготовки проекта и участия в соответствующих конкурсных процедурах.

Аналогичная проблема возникает, когда необходимо выбрать частного партнера, в обязанности которого в том числе будет входить осуществление дорожной деятельности на территории субъекта РФ. Казалось бы, субъект РФ вправе заключить такое концессионное соглашение, но в то же время у него не будет полномочий допустить частного партнера на автомобильную дорогу федерального значения, если такой партнер намерен осуществлять дорожную деятельность не только на автомобильных дорогах регионального и межмуниципального значения (ст. 12 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Отсутствие в федеральном законодательстве норм, способствующих реализации ГЧП-проектов совместно несколькими публично-правовыми образованиями, приводит к тому, что сроки принятия решений по проектам и запуска ГЧП-конкурсов затягиваются. Аналогичные вышеописанным вопросы приходится решать, изобретая каждый раз всевозможные правовые конструкции. В то же время есть несколько примеров крупномасштабных проектов, реализующихся с участием более чем одного публично-правового образования: проект «Белкомур» (комплексная программа промышленного и инфраструктурного развития Республики Коми, Пермского края, Архангельской области), «Урал Промышленный — Урал Полярный», создание межмуниципальных полигонов твердых бытовых отходов в Городецком и Балахнинском районах Нижегородской облас­ти, проект «Чистый Дон» и т.д.

Наиболее вероятной сферой законодательства, которая в ближайшем будущем урегулирует данный вопрос, является концессионное законодательство. Напомним, что концессионное соглашение является единственной формой ГЧП, регулирование которой осуществляется на основе специального законодательства, а именно — Закона о концессиях. До недавнего времени Закон о концессиях не содержал норм, касающихся участия нескольких публично-правовых образований на стороне концедента. Однако принятый 21 июля 2014 г. Федеральный закон № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О концессионных соглашениях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает возможность заключения указанными публично-правовыми образованиями соглашения о проведении совместного конкурса (далее — Закон № ­265-ФЗ).

Законом № 265-ФЗ статья 5 Закона о концессиях была дополнена новой ч. 13, согласно которой в случае, если при заключении концессионного соглашения планируются создание и (или) реконструкция объекта, час­ти которого находятся или будут находиться в собственнос­ти разных публично-правовых образований, этими публично-правовыми образованиями до объявления о проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения заключается соглашение о проведении совместного конкурса. Такое соглашение включает в том числе информацию о лице, которое будет организатором совместного конкурса, права и обязанности публично-правовых образований при проведении конкурса, порядок и сроки утверждения и подготовки конкурсной до­кумен­тации, информацию о предмете конкурса и т. д. Указанное положение позволит синхронизировать заключение концессионных соглашений несколькими публично-правовыми образованиями с одним концессионером в отношении одного и того же объекта.

Вопросы ГЧП регулируются на региональном и местном уровне

Рассмотрим, как урегулирован вопрос участия нескольких публично-правовых образований в соглашениях о ГЧП, не являющихся концессионными соглашениями.

В связи с отсутствием единого федерального закона, который комплексно регулировал бы отношения в сфере

ГЧП, законодательное регулирование в настоящее время осуществляется в основном на уровне регионов. Более чем в шестидесяти субъектах РФ приняты региональные ГЧП-законы, однако всего в нескольких субъектах такие законы содержат положения, устанавливающие совместное участие публично-правовых образований в ГЧП-проектах. Чаще всего эти положения лишь предусмат­ривают возможность участия муниципальных образований в совместных с субъектом РФ проектах1. В основном порядок, а также формы участия муниципальных образований устанавливаются в муниципальных правовых актах2.

Разработанный Минэкономразвития России законопроект № 238827-6 «Об основах государственно-частного парт­нерства в Российской Федерации» (далее — ГЧП-закон, см. также «ЭЖ», 2013, № 41, с. 01) должен будет ввес­ти на законодательном уровне возможность участия в ГЧП нескольких публичных партнеров, оставляя право устанавливать дальнейшее регулирование в данной области субъектам РФ. Однако данный проект не преду­­сматривает условия и порядок такого взаимодействия публично-правовых образований. Вместе с тем, несмотря на отсутствие легитимности в регулировании региональными ГЧП-законами сферы ГЧП до принятия федерального ГЧП-закона, на субъектном уровне уже сложилась своя практика участия в проектах ГЧП нескольких публично-правовых образований на стороне публичного партнера.

Анализ практики реализации ГЧП-проектов с участием регионов и муниципалитетов поз­воляет выделить следующие основные формы их участия: предоставление финансирования, организация реализации проекта и реализация соглашений о ГЧП в интересах нескольких муниципальных образований на условиях межмуниципального сотрудни­чества.

1. Предоставление финансирования. Развитию проектов ГЧП на муниципальном уровне препятствует преж­де всего недостаточность средств в бюджетах муниципальных образований для подготовки и реа­лизации инфраструктурных проектов. В связи с этим наиболее распространенным способом участия региона в муниципальном проекте является предоставление межбюджетных трансфертов для софинан­сирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного само­­управления по вопросам местного значения (см., например, постановление Правительства Ростовской области от 13.12.2012 № 1073 «О порядке участия сторон государственно-частного парт­нерства в реализации инвестиционного проекта на территории Ростовской области»).

2. Организация реализации проекта. Ввиду отсутствия у муниципальных образований необходимых ресурсов для самостоятельной организации мероприятий по заключению и дальнейшему исполнению ГЧП-соглашений к участию час­то привлекается субъект РФ в качестве организатора и координатора реа­­лизации инф­раструктурного проекта. Так, в соответствии с законодательством Астраханской области в случае совместного участия субъекта РФ и муниципального образования в соглашении о ГЧП организатором проведения конкурса и заключения соглашения является Правительство Астраханской области (постановление Правительства Астраханской области от 18.06.2013 № ­­219-П «О мерах по реализации Закона Астраханской области от 01.09.2010 № 46/2010-ОЗ»). Инициатором совместной реализации проекта при этом может быть как субъект РФ, так и муниципальное образование. Законодательство Томской области, например, предусмат­­ривает совместное участие муниципального образования только путем присоединения муниципального образования к проектам, планируемым к реализации на региональном уровне (постановление ­­Администрации города Томска от 06.02.2013 № 93 «Об утверждении Порядка принятия решения об участии муниципального образования „Город Томск“ в государственно-частном парт­нерстве»).

Субъект РФ может участвовать в ГЧП-проекте с разными полномочиями

Оформление участия регионов и муниципальных образований в ГЧП-проекте осуществляется путем включения их в качестве публичного партнера в соглашение или же путем заключения самостоятельного соглашения между публичным партнером и иным публично-правовым образованием.

В первом случае соглашением о ГЧП будет устанавливаться определенный набор прав и обязанностей каждого пуб­­личного партнера в отношении друг друга и в отношении частного партнера (передача в аренду земельного участка, финансирование, предоставление отдельных инструментов государственной поддержки), а также частного партнера в отношении публичных. Однако права и обязанности сторон в рамках такого соглашения не всегда будут корреспондировать друг другу в связи с различным предметом каждого из обязательств.

Так, например, в рамках ГЧП-соглашения, заключенного между муниципальным образованием, субъектом РФ (публичные партнеры) и частным партнером, муниципальное образование обязуется обес­печить создание объектов капитального строительства, субъект РФ обязуется осуществить частичное финансирование реализации проекта за счет средств областного бюджета, а частный партнер, соответственно, построить и ввести в эксплуатацию объект соглашения. Обязанность частного партнера по строительству и вводу в эксплуатацию объекта в данном случае напрямую корреспондирует только обязанности муниципального образования. Условиями ГЧП-соглашения в таком случае предусматривается обязанность частного партнера по передаче объекта соглашения в собственность тому или иному публично-правовому образованию. В качестве примера можно привести примерную форму соглашения об учас­тии сторон ГЧП в реа­лизации инвес­тиционного проекта, утвержденную постановлением Правительства Ростовской области от 13.12.2012 № 1073.

Кроме того, соглашение должно устанавливать объем и характер ответственности каждого из публичных партнеров в отношении частного и наоборот, поскольку обязанности пуб­личных партнеров в рассматриваемом случае солидарными не являются (ст. 322 ГК РФ). Такой способ закрепления участия нескольких публичных парт­неров значительно упрощает взаи­модействие сторон внутри проекта, однако при его использовании необходимо обратить внимание на содержание такого соглашения. Положения о финансировании проекта не должны противоречить принципу самостоятельности бюджетов, не допускающему установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ.

Финансовое участие публично-правовых образований в таком случае должно осуществляться в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ о межбюджетных трансфертах. Примером многостороннего соглашения в ГЧП-проекте является инвестиционное соглашение «О порядке реализации и совместного финансирования регионального инвестиционного проекта „Чистый Дон“ за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, средств бюджета Ростовской области, средств бюджета города Ростова-на-Дону и ООО „АБВК-Эко“».

Во втором случае одновременное участие нескольких публично-правовых образований в ГЧП осуществляется путем заключения самостоя­тельного соглашения между публичным партнером и иным публично-правовым образованием. Такое соглашение регулирует отношения двух публично-правовых образований и не порождает правовых последствий для частного партнера. Указанный способ оформления отношений между публичными партнерами распространен и за рубежом.

Обособлена от указанных выше двух форм реализация соглашений о ГЧП в интересах нескольких муниципальных образований на условиях межмуниципального сотрудничества (ст. 8 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В данном случае различный спектр обязанностей и порядок их распределения предусматривается межмуниципальными соглашениями, заключаемыми органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований (например, соглашение о порядке проведения совместных торгов на право заключения соглашений о государственно-частном партнерстве по созданию, реконструкции, модернизации объектов инфраструктуры).

Иначе обстоит ситуация с совместным участием нескольких публичных партнеров в проектах, реализуемых в автодорожной сфере. Как показывает практика, привлечение субъекта РФ к участию в таких проектах в настоящее время осуществляется только путем передачи права собственности на автомобильную дорогу местного значения субъекту РФ. В связи с этим муниципальное образование теряет как контроль над реализацией проекта, так и право на получение доходов после ввода автомобильной дороги в эксплуатацию (применительно к платным автомобильным дорогам). Примером является готовящийся к реализации проект реконструкции и эксплуатации автомобильной дороги «Введеновка — Февральск — Экимчан» (км 303—495), ранее находившийся в муниципальной собственности Селемджинского района, для целей реализации проекта с применением механизма ГЧП, переданный в собственность Амурской области.

Специальная компания — альтернативный способ реализации ГЧП

Стоит также упомянуть еще об одном способе участия публично-правовых образований в ГЧП-проектах — создании специальной компании (SPV). Такой способ реализации проекта представляет собой корпоративную форму ГЧП и пока что не нашел отражения в ГЧП-законе, а продолжает регулироваться общими нормами гражданского законодательства.

В настоящее время в законодательстве РФ нет закрепленного понятия специально созданной компании (SPV), что зачастую не позволяет отнести часть создаваемых или уже существующих обществ с государственным (муниципальным) участием в той или иной степени к ГЧП. В ряде проектов применение данного механизма позволяет достичь наиболее эффективных результатов, наделяя созданную компанию правами и обязанностями публичного партнера. Более того, участие различных публично-правовых образований в рамках одного юридического лица не ограничивается нормами действующего законодательства.

Таким образом, распространение практики участия нескольких публично-правовых образований в одном ГЧП-проекте будет способствовать развитию инфраструктурных проектов как на региональном, так и на муниципальном уровнях, однако до принятия ГЧП-закона только в отношении проектов, реализуемых по концессионной модели. Вместе с тем поправки, внесенные в Закон о концессиях летом этого года, регламентируют только стадию подготовки реа­­лизации проекта, а именно проведение конкурса. Совместное заключение концессионного соглашения новой редакцией закона не охватывается. По этой причине остается актуальным вопрос нормативного закрепления порядка дальнейшего учас­тия публично-правовых образований в реализации проекта.


1 Законы Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай», Республики Коми от 04.10.2010 № 112-РЗ «Об участии Республики Коми в государственно-частном партнерстве», Республики Татарстан от 01.08.2011 № 50-ЗРТ «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан», Удмуртской Республики от 09.10.2009 № 39-РЗ «Об участии Удмуртской Республики в государственно-частных партнерствах» и т. д.

2 Решения Собрания депутатов Городовиковского РМО Республики Калмыкия от 15.03.2012 № 275 «Об утверждении Положения о муниципальночастном партнерстве в Городовиковском районном муниципальном образовании Республики Калмыкия», Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 06.06.2011 № 80 «Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве в городе Астрахани», Махачкалинского городского Собрания от 29.02.2008 № 8-2 «Об утверждении Положения „Об участии городского округа „город Махачкала“ в муниципально-частных партнерствах“» и т. д.