1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 2986

Платежи за пользование недрами: в сфере регулирования ГК РФ и вне ее

Получение лицензии на разработку участка недр стоит недешево. За то, чтобы получить доступ к разработке ресурсов, компания должна предложить наибольший размер разового платежа, по итогам оценки которого ее могут признать победителем конкурса и заключить с ней лицензионное соглашение. Однако как быть пользователю, у которого лицензия на пользование недрами была отозвана досрочно? Может ли он получить обратно «неотработанную» часть разового платежа, или деньги безвозвратно уплачены в бюджет? Ответы на эти вопросы можно найти в данной статье.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже поч­венного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхнос­ти и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Пользование недрами осуществляется на платной основе. Статьей 39 Закона РФ от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) установлена следующая система платежей, подлежащих уплате при пользовании недрами:

  • разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, включая разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предоставленных в пользование;
  • регулярные платежи за пользование недрами;
  • сбор за участие в конкурсе (аукционе).

Если с регулярными платежами и сборами возникает не так много вопросов, то природа разовых платежей не дает покоя пользователям. До недавнего времени в законодательстве и практике не был решен вопрос о том, можно ли вернуть часть такого платежа, если у пользователя была досрочно отозвана лицензия на пользование недрами. В недавно опубликованном постановлении Президиума ВАС РФ на этот вопрос ответ был дан отрицательный. Попробуем разобраться, чем руководствовались судьи.

Лицензионное соглашение не регулируется нормами гражданского законодательства

Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется по результатам проведения публичных торгов, где право на выполнение соответствующих работ на участке недр получает тот участник гражданского оборота, который соответствует предъявляемым требованиям и предложил максимальную сумму разового платежа за пользование недрами.

На практике нередко возникают споры по поводу судьбы указанного разового платежа при отзыве лицензии. Участник оборота предлагает максимальную сумму разового платежа, рассчитывая, что он будет пользоваться предоставленной ему лицензией в течение всего указанного в ней срока. Отзыв лицензии ранее положенного срока лишает его такой возможности. В связи с этим возникает вопрос, вправе ли он претендовать хотя бы на частичный возврат уплаченного разового платежа или нет, поскольку этот платеж взимается за сам факт выдачи лицензии?

Президиум ВАС РФ занял позицию, согласно которой разовый платеж за пользование недрами не возвращается пользователю при отзыве лицензии до истечения срока ее действия.

В деле, которое судьи рассмотрели в порядке надзора, у компании-пользователя была отозвана лицензия на пользование недрами в связи с допущенными нарушениями условий лицензионного соглашения. Поскольку разовый платеж рассчитывался исходя из полного срока пользования недрами, компания посчитала, что на стороне РФ возникло неосновательное обогащение в виде части внесенного платежа, пропорцио­нальной оставшемуся сроку действия лицензии. Пользователь обратился в суд, намереваясь вернуть спорную сумму, и в апелляционной и кассационной инстанции даже одержал победу. Однако суд первой инстанции, а за ним и Президиум ВАС РФ пришли к выводу, что оснований для удовлетворения заявленных требований нет. Факт прекращения права пользования недрами в связи с совершением пользователем виновных действий не порождает у РФ обязательств по возврату платежа, уплаченного за получение предоставленного в установленном порядке права. В надзорном постановлении Президиум ВАС РФ пришел к выводу о том, что разовый платеж не подлежит возвращению при аннулировании лицензии на пользование недрами, поскольку, по его мнению, системное толкование норм законодательства о недрах позволяет определить характер разового платежа за пользование недрами как плату за приобретение права пользования ими (право за доступ к пользованию недрами). В случае когда лицензия прекращается ввиду наличия нарушений со стороны пользователя нед­рами, разовый платеж не подлежит возвращению. Помимо этого, судьи отметили, что лицензионное соглашение по своей правовой природе не относится к гражданско-правовым догово­рам, что исключает возможность применения к спорным отношения правил о неосновательном обогащении (постановление Президиума ВАС РФ от 04.02.2014 № 13728/13 по делу № А40-97102/12-154-913, см. подробно «ЭЖ», 2014, № 15, с. 10).

Разовый платеж — за пользование или за право?

Статьей 40 Закона о недрах установлено, что лица, получившие право на пользование нед­рами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. При рассмотрении указанного выше дела № А40-97102/12-154-913 суды разошлись в определении характера разового платежа за пользование недрами: является ли такой платеж формой оплаты за пользование недрами (и в этом случае его можно уменьшать пропорционально сроку такого пользования) или же платой за приобретение права пользования недрами, или доступ к пользованию недрами (в этом случае платеж вносится единоразово за сам факт предоставления такого права). С учетом указанного различия в квалификации разового платежа суды по-разному определяют возможность возвращения этого платежа при досрочном прекращении лицензии. При этом природа лицензионного соглашения, которую суды определили по-разному, не предопределяет характер указанного платежа.

В судебной практике до сих пор отсутствовало единообразие в отношении вопроса о характере разового платежа за пользование недрами.

Так, в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 03.08.2010 по делу № А26-7636/2009 содержится вывод о том, что разовый платеж представляет собой форму платы за приобретение права пользования недрами. При этом в случае когда лицензия прекращается ввиду наличия нарушений со стороны пользователя недрами, разовый платеж не подлежит возвращению.

Вместе с тем, по мнению некоторых судов, возможность возврата разового платежа, квалифицированного как плата за доступ к пользованию недрами, не утрачивается и ставится в прямую зависимость от действительности лицензионного соглашения и отсутствия возможности освоения участка недр победителем аукциона ввиду нарушения закона со стороны публичных органов. Указанный подход нашел отражение в постановлении ФАС Московского округа от 13.05.2011 по делу № А40-23799/10-65-146 и постановлении ФАС Уральского округа от 19.06.2012 по делу № А50-12973/2011. В последнем деле суды апелляционной и кассационной инстанции, исходя из характера разового платежа как формы оплаты за пользование недрами, пришли к выводу, что платеж должен быть возвращен недропользователю вне зависимости от причины и оснований прекращения лицензии и вины той или иной стороны в таком прекращении. В то же время в качестве периода пользования недрами, за который платеж не подлежал возвращению обществу, судами был признан период до прекращения лицензии, в который общество фактически не приступало к пользованию недрами.

Регулирование недропользования относится к публично-правовой сфере

В силу ст. 40 Закона о недрах пользователи недр, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (далее — разовые платежи за пользование недрами). Порядок расчета минимального разового платежа определен приказом Минприроды России от 30.09.2008 № 232 «Об утверждении Методики по определению стартового размера разового платежа за пользование недрами».

В соответствии со ст. 43 Закона о недрах регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изу­чение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до пяти мет­ров), используемых по целевому назначению.

Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по каждому виду работ, осуществляемых в РФ, на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономичес­кой зоне РФ и за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора, если иное не установлено международным до­говором).

Согласно абз. 2 п. 1 постановления Правительства РФ от 28.04.2003 № 249 «О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне РФ, а также за пределами РФ на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ», регулярные платежи за пользование недрами по указанным участкам уплачиваются пользователями недр, осуществляющими поиск и разведку месторождений, ежеквартально, не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом, равными долями, в размере одной четвертой суммы платежа, рассчитанного за год, по месту государственной регистрации пользователя недр (юридического или физического лица) и зачисляются в федеральный бюджет в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Сбор за участие в конкурсе (аукционе), как это установлено ст. 42 Законом о недрах, вносится всеми его участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимос­ти затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов.

Из содержания приведенных норм следует, что для получения лицензии и работы на ее основании с участника оборота причитается несколько видов обязательных платежей: сбор за участие в торгах, без которого его не допустят к процеду­ре отбора недропользователя, разовый платеж в той максимальной сумме, которую он сам назвал при участии в торгах и которая повлияла на определение его в качестве победителя, и регулярные платежи за предоставление исключительного права пользования недрами.

Отношения, связанные с учас­тием в аукционе по получению лицензий на пользование недрами, с выдачей, переоформлением и прекращением действия лицензий, с установлением и взиманием платежей за пользование нед­рами, урегулированы Законом о недрах, который по своей природе и назначению является актом публичного права.

Гражданское законодательство РФ в силу ст. 2 ГК РФ не применяется к отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, на что обращается особое внимание в судебной практике. Так, к примеру, не допускается передача прав требования, вытекающих из пуб­личных правоотношений (право требовать возврата излишне уплаченных таможенных платежей), по сделке цессии (постановление ФАС Северо-Западного округа от 16.09.2013 по делу № А52-4092/2012). Не допускается реализация государственных разрешений (лицензий) по гражданско-правовым сделкам и иным основаниям, поскольку это противоречит пуб­личной природе специальных разрешений, в частности, лицензия должника на пользование недрами не может рассмат­риваться в качестве актива и не может реализовываться с торгов для погашения его долгов перед конкурсными кредиторами (постановление ФАС Поволжского округа от 11.10.2012 по делу № А55-3282/2011). Исходя из изложенного, глава 60 ГК РФ об обязательствах из неосновательного обогащения не подлежит применению к отношениям по недропользованию.

Тот факт, что между уполномоченным органом и недропользователем заключается лицензионное соглашение, не меняет существа рассмат­риваемых правоотношений, поскольку такое соглашение заключается на условиях, разработанных уполномоченным органом, и является неотъемлемой частью выдаваемой лицензии, конкретизируя и детализируя ее содержание.

У победителя торгов отсутствует возможность влиять на содержание лицензионного соглашения, поскольку оно, как мы уже отметили, определяется уполномоченным органом еще на стадии формирования аукционной документации.

Такое правовое регулирование отношений по недропользованию, исключающее применение к ним правил ГК РФ, обусловлено высокой значимостью данной сферы и значением недр как общенационального достоя­ния РФ. В тех же случаях, когда федеральный законодатель допускает применение к регулируемым отношениям правил ГК РФ, он прямо на это указывает (см., к примеру, ст. 2 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

Отзыв лицензии означает для пользователя потерю разового платежа

Уплатив разовый платеж и соблюдая все условия, изложенные в лицензии и в лицензионном соглашении, победитель торгов в течение оговоренного срока вправе пользоваться предоставленным ему участком недр. При досрочном прекращении лицензии уплаченные разовые платежи не должны возвращаться, поскольку Закон о недрах подобной возможности не предусмат­ривает.

У недропользователя с момента отзыва лицензии прекращается обязанность по внесению регулярных платежей за пользование недрами, поскольку они носят периодический характер и установлены в виде конкретной суммы, уплачиваемой за отчетный период в течение всего срока действия лицензии. Соответственно, с отзывом лицензии обязанность по внесению регулярных платежей прекращается.

В силу ст. 131 Закона о недрах разовый платеж за право пользования участком недр является основным критерием выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр. Как видно из содержания приведенного законоположения, разовый платеж является платой за предоставление лицензии. Предложив наиболее высокий размер разового платежа, участник аукциона получает лицензию. За полученный разовый платеж от победителя аукциона государство в лице уполномоченного органа выдает ему лицензию. В связи с этим в случае отзыва лицензии в дальнейшем уплаченный разовый платеж возврату не подлежит.

Победитель аукциона как субъект предпринимательской деятельности действует своей волей и в своем интересе, самостоя­тельно, под свою ответственность принимает все необходимые бизнес-решения, в том числе с учетом своих финансовых возможнос­тей определяет размер разового платежа, который он готов уплатить за получение лицензии. Перед принятием решения о прекращении лицензии он должен оценить риск утраты разового платежа. Отметим также и то, что Закон о недрах не преду­сматривает возможнос­ти для государства просто так, без оснований, отозвать лицензию, а если отзыв будет незаконным, то недро­пользователь не лишен возможности оспорить его в суде.

Факт пользования недрами пос­ле выдачи лицензии и до ­момента ее отзыва, наличие или отсутствие вины недропользователя в ее прекращении и другие подобные обстоятельства не имеют правового значения, поскольку разовый платеж должен остаться у государства.

Участникам гражданского оборота также следует учитывать, что помимо названных в ст. 42 Закона о недрах с ним могут взиматься и иные платежи в соответствии с условиями заключенных лицензионных соглашений.

Так, согласно ст. 13.1 Закона о недрах основными критериями выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения недр и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реали­зации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

В связи с этим включение в лицензионное соглашение условий об отчислениях на социально-экономическое развитие территории не противоречит закону и не может быть признано недействительным на этом основании. При уклонении от внесения указанных платежей они могут быть взысканы принудительно в судебном порядке (постановление Президиума ВАС РФ от 05.09.2006 № 856/06 по делу № А40-18915/04-31-200).