Лицо, считающее, что его права и интересы нарушены нормативным правовым актом (НПА) публичной власти или органов местного самоуправления, вправе обратиться в суд для разрешения вопроса о его спорности и отмене. Причем право обратиться в суд, чтобы оспорить нормы акта, предоставлено далеко не каждому. О том, в каких случаях, в какой суд и в каком порядке следует обращаться с заявлением об оспаривании НПА, пойдет речь в этой статье.
Структура правовых актов составляется из нормативных правовых актов и индивидуально-правовых актов, не содержащих нормы права. На законодательном уровне определение НПА не закреплено. Вместе с тем такое определение имеется в теории права. Основываясь на этом определении, Пленум ВС РФ уточнил признаки НПА.
Впервые определение было сформулировано в Постановлении Пленума ВС РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".
Это Постановление утратило силу в связи с детальной регламентацией позиции Пленума ВС РФ по рассматриваемому вопросу в Постановлении N 48, принятом Пленумом ВС РФ 29 ноября 2007 г.
Определить принадлежность акта к нормативно-правовому, как указал Пленум ВС РФ в п. 9 Постановления N 48, можно при наличии следующих существенных признаков НПА:
- издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
- наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Разобраться в тонкостях порядка обжалования НПА поможет вышеупомянутое Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - Постановление N 48).
Пленум ВС РФ объединил в одном документе практически все спорные вопросы, возникавшие до этого в судебной практике, изложив их с учетом норм действующего в настоящее время законодательства.
Какой суд вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов?
Напомним, что структура судов в РФ установлена Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" и включает федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов РФ, которые согласно ст. 4 указанного Закона классифицируются на суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
Система арбитражных судов состоит из Высшего Арбитражного Суда РФ; федеральных арбитражных судов округов (арбитражные кассационные суды); арбитражных апелляционных судов; арбитражных судов субъектов РФ (ст. 3 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации").
Система судов общей юрисдикции состоит из Верховного Суда РФ, верховных судов субъектов РФ, судов городов федерального значения и районных судов (п. 3 ст. 4 вышеназванного Закона "О судебной системе...").
Обратите внимание! В судебную систему судов общей юрисдикции входят также военные суды, рассматривающие дела об оспаривании НПА в области военной службы (ст. 1 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации").
Мировые судьи согласно ст. 23 ГПК РФ не вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов.
На выбор суда влияет как вид оспариваемого НПА, так и вид документа, которому противоречит оспариваемый НПА.
Право лишить юридической силы НПА, которые перечислены в ст. 125 Конституции РФ, в силу их противоречия Конституции РФ имеет только Конституционный Суд РФ, которому подведомственны дела об оспаривании (несоответствии Конституции РФ) таких документов, как федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституции и уставы субъектов РФ, а также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные с превышением полномочий, а также договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти субъектов РФ и не вступившие в силу международные договоры РФ <*>.
--------------------------------
<*> Вывод о конституционности установленной подведомственности содержится в п. 1 резолютивной части Постановления КС РФ от 16.06.1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации".
По федеральным законам и законам субъектов РФ на основании ст. 96 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - Закон "О Конституционном Суде РФ") при наличии копии официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела, в Конституционный Суд РФ может обратиться любое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, юридическое лицо или его учредитель (участник, акционер).
По остальным нормативным актам это могут сделать только лица или органы, перечисленные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, а именно Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Дела об оспаривании НПА, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (ст. 191 АПК РФ).
Например, п. 2 ст. 138 НК РФ, п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ, ст. 36 Федерального закона от 08.12.2003 N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", ст. 7.1 Федерального закона от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Оспаривание НПА, касающихся правоотношений, регулируемых перечисленными актами, отнесено к компетенции арбитражных судов РФ.
Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия НПА передано Конституционному Суду РФ (п. 7 ч. 1 ст. 3 вышеуказанного Закона "О Конституционном Суде РФ").
Право обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об оспаривании НПА принадлежит лицам, перечисленным в ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ. Судам указанной категории подведомственны дела об оспаривании полностью или в части НПА, которые ниже уровня федерального закона и перечислены в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, например дела об оспаривании НПА Президента РФ и Правительства РФ, законов субъектов РФ по основаниям их противоречия федеральным законам.
Некоторые категории дел неподведомственны судам общей юрисдикции, несмотря на наличие формальных признаков, указывающих на их компетенцию. Из подведомственности этих судов исключены дела об оспаривании, если проверка соответствия оспариваемого акта федеральному закону невозможна без установления его соответствия Конституции РФ.
Суды общей юрисдикции согласно ст. 245 ГПК РФ не вправе рассматривать дела, отнесенные к компетенции арбитражных судов.
Таким образом, при решении вопроса о том, какому суду подведомственно рассмотрение заявления об оспаривании НПА, необходимо учитывать вид оспариваемого НПА и вид акта, которому НПА противоречит. Например, обжалуемый приказ Минюста России не должен противоречить акту, в соответствии с которым такой приказ принят. Во внимание принимается также сфера правоотношений, на которые распространяет свое действие оспариваемый акт.
Какой суд выбрать?
Подсудность дел об оспаривании НПА определена в зависимости от уровня органов и должностных лиц, принявших оспариваемый акт.
Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании НПА Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти (п. 1 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ). Например, нормативные акты Минюста России, Минпромэнерго России, Минприроды России и любого другого федерального ведомства можно оспорить, обратившись непосредственно в ВС РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ).
К подсудности верховного суда субъекта РФ - республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа - ст. 26 ГПК РФ относит дела об оспаривании НПА органов государственной власти субъектов РФ (законодательных (представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ).
К иным органам государственной власти относятся органы (независимо от их наименования), созданные в соответствии с конституцией (уставом) на основании НПА законодательной (представительной) власти субъекта РФ и (или) его высшего должностного лица по территориальному, функциональному (отраслевому) либо иному принципу.
Все дела об оспаривании НПА, не отнесенные ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов субъектов РФ, а также не отнесенные ст. 27 ГПК РФ и п. 1 ч. 3 ст. 9 Закона "О военных судах РФ" к подсудности Верховного Суда РФ, рассматриваются районными судами. Заявления по таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших НПА.
Установленная подсудность не может быть изменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица), издавшего оспариваемый НПА (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).
Обратите внимание! Оспорить НПА можно только в том случае, если таким актом нарушаются права и свободы заявителя или лиц, в защиту которых инициируется судебное производство, и такой акт принят и опубликован в установленном порядке, т.е. приобрел юридическую силу.
В Постановлении N 48 собраны ответы практически по всем встречавшимся в практике судов спорным моментам, связанным с обжалованием НПА. Вместе с тем выводы Пленума применимы и к арбитражным процессам по аналогичным спорам, например при проверке компетенции и полномочий на издание НПА, отказе в рассмотрении заявления об оспаривании НПА, при проверке порядка принятия, опубликования, регистрации и введения в действие НПА.
Кто вправе оспорить нормативный правовой акт
Право оспаривать НПА путем обращения в суд общей юрисдикции (с учетом подсудности) имеют следующие лица.
1. Граждане и организации (ст. ст. 3 и 4 ГПК РФ) вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод.
2. Граждане или организации (ч. 1 ст. 46 ГПК РФ) вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц только в случаях, прямо предусмотренных законом. Например, п. 2 ст. 45 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей".
3. Прокурор вправе в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ, в соответствии с полномочиями, предоставленными п. 3 ст. 22, ст. ст. 23, 28 Закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", оспорить в суде НПА (в том числе нарушающие права и свободы гражданина), издаваемые федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
4. Должностные лица, органы государственной власти и местного самоуправления, перечисленные в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании НПА, если они считают, что принятым и опубликованным НПА или его частью нарушена их компетенция и/или другие права местного самоуправления.
Лица, участвующие в процессе
Помимо заявителя к процессу могут быть привлечены заинтересованные лица, к которым относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.
Пленум ВС РФ указал, что к участию в деле могут быть привлечены и иные лица, например высшее должностное лицо субъекта РФ, обнародовавшее оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ, либо глава муниципального образования, подписавший и обнародовавший оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.
Привлечение к участию в деле таких лиц возможно по инициативе как заявителя, так и суда.
Пленум ВС РФ обратил внимание судов на необходимость выявления фактов уклонения представителей органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, от явки на судебное заседание и рекомендовал налагать штраф, если отсутствуют уважительные причины. Такой порядок рекомендовано применять не только в первой инстанции, но и при кассационном рассмотрении дела (ст. 336 ГПК РФ), в частности при обсуждении вопросов о представленных органом или должностным лицом новых доказательствах (ч. 1 ст. 358 ГПК РФ), а также при рассмотрении дела судом надзорной инстанции.
Отказ в рассмотрении заявления об оспаривании НПА
Суд вправе при наличии оснований отказать в рассмотрении заявления об оспаривании НПА.
Основаниями отказа являются:
- очевидное отсутствие затронутых прав и интересов заявителя. Например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании НПА, регулирующего отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей;
- отсутствие у заявителя права обращаться в суд в защиту прав и свобод другого лица или неопределенного круга лиц (например, права профсоюзных организаций обращаться в защиту прав и свобод своих членов). Право на обращение в защиту других лиц устанавливается федеральным законом;
- оспаривание документа, не являющегося НПА. Например, проекта НПА, решения законодательного органа о принятии или отклонении проекта НПА;
- оспаривание недействующего НПА или его части (в том числе акта, не вступившего в силу, отмененного органом или должностным лицом, его издавшими, утратившего силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененного, но фактически недействующего в силу издания более позднего акта).
В указанном случае заявитель может оспорить решения, действия (бездействие) лиц и органов в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного НПА или его части;
- имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же НПА или той же его части. В данном случае лицо вправе обжаловать решение суда в вышестоящую инстанцию в установленном порядке, в том числе в суд надзорной инстанции, в течение года со дня вступления решения в законную силу (ч. 1 и 2 ст. 376 ГПК РФ);
- оспаривается содержание той части НПА, которая дословно воспроизводит положения другого НПА, оспаривание которого неподведомственно суду общей юрисдикции, в который обратился заявитель. В определении суда указывается, в какой суд следует обратиться.
Вопросы, подлежащие проверке судом при оспаривании нормативных правовых актов
Проверка необходима для определения оснований рассмотрения судом заявленного требования или отказа в рассмотрении.
Обязательной проверке подлежит факт принадлежности оспариваемого акта (за исключением законов) к НПА, причем уделяется внимание как самому акту, так и его приложениям, которые также могут содержать правовые нормы. Причем такая проверка должна проводиться независимо от наименования НПА.
Отказать в рассмотрении дела суд может, если оспариваемый акт не является нормативным и/или дело о его оспаривании неподсудно данному суду. В своем определении о возвращении заявления суд обязан обосновать свои выводы с указанием суда, в который следует обратиться заявителю.
Если суд выявит нарушения при издании оспариваемого НПА хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого НПА.
Проверка компетенции и полномочий на издание НПА
При проверке компетенции проверяется, в чьем ведении (РФ, совместном ведении РФ и субъектов РФ, в ведении субъектов РФ или вопрос местного значения) находятся вопросы, урегулированные в оспариваемом акте.
Отдельного внимания заслуживают вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ, по которым законодатель субъекта РФ вправе самостоятельно принимать НПА при отсутствии подобного акта, изданного на федеральном уровне. Вместе с тем имеются исключения из этого правила.
Органы государственной власти субъектов РФ не вправе издавать НПА:
- по вопросам совместного ведения, связанным с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";
- которые устанавливают санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (ст. 282 Бюджетного кодекса РФ; п. 6. ч. 2 ст. 1 НК РФ). Законы субъектов РФ могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, т.е. по вопросам, не имеющим федерального значения (ст. 1.3 КоАП РФ).
Проверка порядка принятия, опубликования, регистрации и введения в действие НПА
При проверке порядка принятия выясняется соблюдение процедур принятия актов данного вида. При этом порядок, в соответствии с которым оспариваемый акт был принят, не должен противоречить положениям НПА, имеющего большую юридическую силу и регулирующего эти же процедурные вопросы. Правила введения в действие НПА считаются соблюденными, если не нарушен порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.
При проверке соблюдения порядка опубликования оспариваемого НПА судом учитывается конституционная норма ч. 3 ст. 15, в соответствии с которой любые НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Официальным опубликованием считается публикация полного текста НПА на русском языке в официальном СМИ. Если в публичном образовании отсутствует официальное СМИ, допускается опубликование акта в ином печатном издании либо иной способ его обнародования. При этом указанный порядок должен быть предусмотрен учредительными документами публичного образования. В таком случае суд обязан проверить факт обеспечения населения и иных лиц, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможностью ознакомиться с его содержанием.
Если оспариваемый НПА был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву неполного опубликования.
При проверке соблюдения порядка государственной регистрации НПА проверяется наличие решения о государственной регистрации данного НПА, полномочия лица, принявшего решение о регистрации, и соблюдение установленного для регистрации порядка.
Пленум ВС РФ обратил внимание на то, что несоблюдение установленных сроков направления документов на регистрацию не является нарушением порядка государственной регистрации.
При проверке соблюдения порядка вступления в силу НПА, затрагивающих права и свободы заявителя, суды должны проверять даты их официального опубликования на предмет соответствия установленным для данных видов актов правилам вступления в силу, предусмотренным иными НПА.
Дата вступления в силу, указанная в оспариваемом акте, не должна противоречить специальным правилам, в частности установленным для актов налогового, таможенного законодательства. Например, акт о введении налога, принятый законодательным органом субъекта РФ, не может вступить в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования (ст. 5 НК РФ).
Проверка содержания оспариваемого НПА
При проверке содержания акта суд должен выяснить однозначность толкования его содержания. В случае выявления неопределенности содержания оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.
Пленум ВС РФ обратил внимание на то, что действующее законодательство не запрещает вносить изменения, отменять и дополнять акт органу, издавшему его, в пределах своих полномочий.
Однако НПА, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых. В данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, поэтому указанный НПА признается недействующим.
Последствия выявленных судом нарушений
Суд принимает решение о признании оспариваемого акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иного указанного судом времени, если установлено его противоречие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (за исключением случая обращения в Конституционный Суд РФ согласно ст. 125 Конституции РФ).
Оспариваемый акт (его часть) признается недействующим с момента вступления решения суда в законную силу. При этом имеются исключения.
Так, НПА может быть признан недействующим с момента возникновения противоречия с НПА, имеющим большую юридическую силу.
НПА может быть признан недействующим со дня вступления в силу НПА, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить, или со дня вступления в силу оспариваемого акта, если он принят позднее НПА, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют.
Решение суда о признании НПА или его части недействующими после вступления в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован НПА, признанный недействующим.
В том случае, если в публичном образовании отсутствует периодическое издание, осуществляющее официальное опубликование НПА, принимаемых в этом публичном образовании, вопрос о способе доведения до сведения населения информации о решении суда, которым НПА признан недействующим полностью или в части, решается судом.
Обратите внимание! Отказ заявителя от оспаривания НПА или его части не влечет за собой прекращение производства по делу.
С учетом того, что производство по делу об оспаривании НПА носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо.
Суд обязан или принять по делу решение об отказе в заявленном требовании, или признать НПА недействующим.