2521 предприятие включает перечень крупнейших налогоплательщиков по состоянию на 1 сентября 2005 г.
77% составляет их доля в общем объеме начислений по федеральным налогам и сборам. 46% начислений обеспечивают налогоплательщики, состоящие на налоговом учете в 7 межрегиональных инспекциях (271 предприятие).
1935 предприятий администрируются межрайонными инспекциями по крупнейшим налогоплательщикам на уровне субъектов РФ. В 37 регионах создано 39 таких инспекций.
При сложившейся структуре налоговых доходов ФНС заинтересована в централизованном администрировании крупнейших налогоплательщиков с учетом отраслевых особенностей их деятельности. В этом случае можно поручить работу с такими предприятиями наиболее профессионально подготовленным кадрам.
В основе же — недоверие центрального аппарата к своим нижестоящим звеньям. И выход из этой ситуации найден самый неэффективный: оставить внизу все как есть, подтянув наверх наиболее значимые участки работы.
К тому же параллельно достигается и другая цель: ослабление влияния на наиболее значимых налогоплательщиков со стороны региональных властей и снижение финансового потенциала слишком самостоятельных регионов.
Заместитель председателя налогового комитета РСПП Сергей Беляков:
— Установление особого порядка администрирования не должно вести к дополнительным обременениям для бизнеса и создавать почву для злоупотреблений из-за неясности и противоречивости законодательства.
Налоговый кодекс предусматривает четыре основания постановки на налоговый учет: по месту нахождения организации, ее обособленных подразделений, а также принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств. Однако п. 1ст. 83 НК РФ содержит положение о том, что особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков определяет Минфин.
По сути эта отсылочная норма означает, что именно Минфин своими подзаконными нормативными правовыми актами устанавливает критерии отнесения налогоплательщиков к категории крупнейших и механизм их постановки на учет. Данный подход искусственно создает дополнительные проблемы для отдельной категории налогоплательщиков, что ухудшает их положение по сравнению с остальными.
Итак, какие же это проблемы?
Во-первых, отсутствуют четкие и законодательно закрепленные критерии отнесения налогоплательщика к категории крупнейших, служащие основанием для постановки на учет в специализированной инспекции.
В настоящее время эти критерии установлены Приказом МНС России от 16.04.2004№ САЭ-3-30/290. В соответствии с ним основанием для постановки налогоплательщика на учет в качестве крупнейшего служит ряд показателей, определяемых налоговым органом. В результате налогоплательщик самостоятельно не всегда может однозначно определить свой статус. Кроме того, не урегулирован вопрос сохранения статуса крупнейшего в случае, если показатели финансово-экономической деятельности налогоплательщика изменились в сторону уменьшения.
Во-вторых, необходимость вставать на учет не только по месту нахождения, но и в специнспекциях по крупнейшим ведет к дополнительным издержкам компаний. Они связаны с ростом объема документов, представляемых в налоговые органы при осуществлении налогового контроля, отвлечением материальных и кадровых ресурсов, а также риском непрекращающихся налоговых проверок из-за отсутствия субординации между инспекциями по месту нахождения налогоплательщика и по контролю за крупнейшими налогоплательщиками и координации их деятельности.
В итоге сегодня быть крупнейшим налогоплательщиком — значит нести дополнительное налоговое бремя, вызванное данным статусом.
Главный вопрос в связи с этим можно сформулировать так: правомерно ли вообще говорить об особенностях постановки на учет таких компаний и если да, то как должна быть регламентирована эта процедура и каким критериям должен соответствовать налогоплательщик?
Вопрос о правомерности особого порядка администрирования крупнейших отнюдь не риторический.
Налогоплательщик недолжен испытывать неопределенности относительно места налогового учета. Потому что в конечном счете это означает его уверенность в правильности исполнения обязанности по уплате налога и невозможность предъявления к нему необоснованных претензий со стороны налоговых органов.
А Законом (НК РФ) четко установлен принцип учета по месту нахождения налогоплательщика. И соответственно только за нарушение закона налогоплательщик может быть привлечен к ответственности. При этом постановка на учет в специнспекциях по крупнейшим означает необязательность учета по месту нахождения налогоплательщика. Таким образом, подзаконные акты Минфина и ФНС фактически вступают в противоречие с нормами ст.83 НК РФ. В свое время Президиум ВАС РФ подтвердил необходимость постановки на учет по месту нахождения налогоплательщика. Как видно, во многом проблема «двойного» учета вызвана неурегулированностью отношений внутри системы налоговых органов, а страдает при этом бизнес.
Конечно, при администрировании крупнейших налогоплательщиков нужно учитывать специфику данной категории и обеспечивать интересы государства. Однако установление особого порядка администрирования не должно вести к дополнительным обременениям для бизнеса и создавать почву для злоупотреблений из-за неясности и противоречивости законодательства.
Выходом из сложившейся ситуации могло бы стать внесение поправок в ст.83 НК РФ на основе анализа сложившейся практики администрирования крупнейших налогоплательщиков с целью устранения существующих проблем и рисков возникновения новых.
Именно Кодекс должен устанавливать критерии отнесения налогоплательщиков к крупнейшим, регламентировать процедуры контрольных мероприятий (какая инспекция какие налоги администрирует; порядок представления запрашиваемых документов ит. д.), а также решить проблему учета крупнейших налогоплательщиков в одном налоговом органе.
Управляющий партнер компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры» Сергей Пепеляев:
— До сих пор Федеральная налоговая служба не привела существующую систему администрирования крупнейших налогоплательщиков в соответствие с НК РФ и Приказом Минфина России.
В настоящее время обязанность налогоплательщика встать на налоговый учет определяется правом налогового органа регистрировать налогоплательщиков из определенной группы.
Иначе говоря, место регистрации налогоплательщика определяется статусом налогового органа. Если инспекция по крупнейшим налогоплательщикам находится не в Москве, а в Санкт-Петербурге или Самаре, то там и будет место регистрации компании, расположенной, например, в Челябинске. Налицо тенденция, когда не административная система приспосабливается к внешнему миру, экономике, бизнесу, а напротив — приспосабливает под себя экономику, бизнес.
Это типичный бюрократический путь, удобный для налогового ведомства, но неотвечающий праву и интересам общественного развития.
Важным этапом решения проблемы учета крупнейших налогоплательщиков стало решение ВАС РФ от 25.11.2004 № 7448/04.
Если в соответствии с позицией налогового ведомства крупнейшие налогоплательщики принудительно снимались с учета в местных инспекциях и принимались к учету в отраслевых межрегиональных инспекциях, расположенных в Москве, то ВАС РФ признал, что учет в налоговых органах по месту нахождения компаний обязателен, так как обеспечивает их законный интерес реализовать свои права и выполнять обязанности налогоплательщиков с минимальными издержками в условиях территориальной близости налогового органа.
Суд указал, что межрегиональная инспекция, если она находится по месту нахождения организации — крупнейшего налогоплательщика, может выполнять в отношении нее функции налоговой инспекции по месту нахождения налогоплательщика.
Таким образом, согласно позиции ВАС РФ существует разница в объеме полномочий инспекций по месту нахождения налогоплательщика и всех других налоговых инспекций. Именно по месту нахождения (по месту выдачи свидетельства о постановке на налоговый учет) налогоплательщики обязаны сдавать декларации, передавать необходимые документы и др. Именно территориальные инспекции полномочны проводить проверки с данной отчетности и принимать решения по их результатам.
ВАС РФ указал, что Приказ МНС России от16.04.2004 № САЭ-3-30/290 «Об организации работы по налоговому администрированию крупнейших налогоплательщиков и утверждении критериев отнесения российских организаций — юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию на федеральном и региональном уровнях» не содержит правовых норм, не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, не устанавливает правовой статус организации, не имеет межведомственного характера.
Этот Приказ не возлагает каких-либо обязанностей на налогоплательщиков.
Можно сделать вывод, что регистрация крупнейших налогоплательщиков в межрегиональных инспекциях носит дополнительный, вспомогательный характер. Эти инспекции обладают не контрольными полномочиями, а выполняют методические функции. Значит, формы их работы должны быть соответствующими: сбор необходимых данных от налоговых инспекций, а не от налогоплательщиков, помощь этим инспекциям в контрольной работе и т. д.
Реакцией на решение ВАС РФ стало утверждение Минфином России новых правил постановки на учет крупнейших налогоплательщиков (Приказ от11.07.2005 № 85н). Минфин России постарался «замаскировать» проблему «двойного» учета крупнейших налогоплательщиков. Если раньше такое лицо снималось с учета в налоговой инспекции по месту своего нахождения и передавалось на учет в специализированную межрегиональную или межрайонную инспекцию, то согласно новым правилам территориальная инспекция передает в специализированную только копии документов из учетного дела крупнейшего налогоплательщика.
Она же взаимодействует со всеми другими налоговыми органами по вопросам дополнительной регистрации по месту нахождения обособленных подразделений недвижимого имущества и транспортных средств крупнейшего налогоплательщика, координирует информационные потоки, направляет данные о налогоплательщике в специализированную инспекцию.
Таким образом, регистрация налогоплательщика по месту его нахождения признается основной, как это и предусмотрено НКРФ, а в качестве крупнейшего — дополнительной. Причем такая дополнительная регистрация может быть проведена и в самой территориальной инспекции(см. п. 6 Приказа), превращаясь тем самым в сугубо формальный акт извещения налогоплательщика о том, что он отнесен к категории крупнейших.
Дополнительная регистрация не может порождать какие-либо дополнительные обязанности налогоплательщика, например подавать отчетность не в один, а в два адреса и др.Однако до сих пор ФНС России не привела существующую систему администрирования крупнейших налогоплательщиков в соответствие с НК РФ и Приказом Минфина России.
Крупнейшие налогоплательщики по-прежнему принуждаются к сдаче отчетности в специализированные инспекции, а не в инспекции по месту нахождения налогоплательщика. Межрегиональные инспекции по-прежнему самостоятельно назначают и проводят налоговые проверки, исключая из этого процесса территориальные налоговые органы, хотя их полномочия по налоговому контролю более чем спорны.
Нужно прописать в Кодексе!
Инспекции по крупнейшим налогоплательщикам, расположенные не по месту их нахождения, должны реализовывать свои полномочия в отношении территориальных инспекций, зарегистрировавших крупнейших налогоплательщиков по месту их нахождения:
- требовать представления, в том числе и на систематической основе, всех документов отчетности, представляемых налогоплательщиком в налоговую инспекцию в соответствии с законодательством;
- требовать представления документов учета платежей соответствующего налогоплательщика;
- согласовывать время, порядок, тематику и методику проведения выездных проверок соответствующего налогоплательщика, а также состав должностных лиц, участвующих в проверке; включать должностных лиц инспекции по крупнейшим налогоплательщикам в состав группы лиц, участвующих в проверке.