В новом докладе правительству о государственном и муниципальном контроле в соответствующих сферах деятельности и его эффективности в 2011 г. Минэкономразвития констатирует продолжение снижения административной нагрузки на бизнес. Правда, количество штрафов юрлицам выписали вдвое больше, во столько же выросла сумма штрафов индивидуальным предпринимателям. И контролеры по-прежнему предпочитают лично общаться с проверяемыми, а не листать бумаги у себя в кабинетах.
В 2011 г. в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проведено 3 063 000 контрольно-надзорных мероприятий — 2 843 400 проверок и 219 600 административных расследований. Наибольший вклад в проведение этих мероприятий внесли федеральные органы исполнительной власти. Так, в 2011 г. они провели 86,4% от общего количества проверок и административных расследований, в то время как органы власти субъектов Федерации — 13%, а органы местного самоуправления — 0,6%. Относительно 2010 г. доля участия федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ) в контрольной деятельности государства уменьшилась на 6% (в 2010 г. доля контрольных мероприятий, проведенных ФОИВ, составляла 93%).
По сравнению с 2010 г. общее количество проверок, проведенных федеральными органами исполнительной власти, уменьшилось на 6,5%, или на 170 000 проверок. Между тем количество контрольно-надзорных мероприятий на региональном уровне в 2011 г. увеличилось на 111%. Однако в докладе подчеркивается, что указанная динамика, как и в случае изменения количества контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых органами местного самоуправления, сама по себе не может свидетельствовать об увеличении или снижении административной нагрузки на бизнес, а продиктована в первом случае (на региональном уровне) повышением исполнительной дисциплины представления статистической информации, а во втором (на муниципальном уровне) ее стабильно низким уровнем представления.
Только 31% муниципальных образований представили сведения в системе ИС «Мониторинг», причем в 90% случаев данные об осуществлении на их территории муниципального контроля отсутствовали.
Контрольно-надзорная активность федеральных органов власти отражена в табл. 1. Как и в 2010 г., около 80% проверок провели семь из них, а 90% — десять органов власти.
Минэкономразвития констатирует общую по ФОИВ тенденцию — продолжение снижения административной нагрузки на предпринимательское сообщество посредством уменьшения количества проверок. Около 80% ФОИВ, обладающих контрольно-надзорными полномочиями, снизили интенсивность проведения проверок по сравнению с 2010 г. Увеличение количества проверок органами МЧС России обусловлено ростом числа внеплановых проверок, проведенных на основании приказа руководителя органа государственного контроля (надзора), изданного в соответствии с поручениями Президента и Правительства РФ (количество поручений увеличилось на 75%, в том числе за счет проверок избирательных участков при проведении выборов в Госдуму).
Дополнение к анализу оценки масштабов контрольно-надзорной деятельности количества административных расследований, проводимых федеральными органами исполнительной власти, незначительно меняет общую картину, несмотря на увеличение их количества на 61% по сравнению с 2010 г., отмечается в докладе.
По сравнению с 2010 г. изменилось соотношение плановых проверок к внеплановым в сторону увеличения последних на 4%. Так, ФОИВ за 2011 г. провели 1 198 000 плановых и 1 258 000 внеплановых проверок, или 49 и 51% соответственно. При этом Минэконоразвития предупреждает, что, хотя процент увеличения внеплановых проверок относительно 2010 г. невелик — 4%, необходим постоянный мониторинг в данной сфере для исключения возможности возникновения тенденции увеличения внеплановости в контрольно-надзорной деятельности в будущем.
Основания проведения внеплановых проверок на федеральном уровне в 2011 г. не подтвердились в 68 664 случаях, то есть для 5,5% всех внеплановых проверок, что на 1,5% выше аналогичного показателя за 2010 г.
На региональном уровне наблюдается стабильность в соотношении долей плановых и внеплановых проверок по сравнению с предыдущим отчетным периодом, несмотря на увеличение общего количества региональных контрольно-надзорных мероприятий (как подчеркнуто в докладе, указанное увеличение связано в большей степени с повышением исполнительной дисциплины, а не с административным вмешательством в деятельность хозяйствующих субъектов). Как и в 2010 г., плановыми являются лишь 37% проверок, а внеплановыми соответственно 63%. При этом 36% внеплановых проверок связаны с контролем исполнения предписаний, выданных по результатам проведенной ранее проверки, 38 — с обращениями граждан, 5,8% — с решениями прокуратуры. Основания для проведения внеплановых проверок органов регионального контроля в 2011 г. не подтвердились в 13 046 случаях, то есть для 5,6% всех внеплановых проверок, проведенных органами регионального контроля.
Авторы доклада констатируют, что практика проведения документарных проверок до сих пор не получила широкого распространения. Федеральные органы исполнительной власти представили информацию лишь о 315 000 документарных проверок (337 000 — в 2010 г.), тогда как выездными стали 1 874 000 проверок (2 090 000 — в 2010 г.), то есть доля документарных проверок составила лишь около 13% (14% — в 2010 г.).
Вместе с тем для ряда федеральных органов исполнительной власти документарные проверки составляют более 50% от всех проводимых ведомством проверок. Лидеры — ФТС (96%), ФАС (93), Минюст (86), Росфиннадзор (72), Минфин (67) и Роструд (55%).
Кроме того, Минэкономразвития отмечает увеличение в два раза — с 3 до 6% — по сравнению с 2010 г. совместных проверок ведомств.
По итогам 2011 г. ФОИВ выявлено 1 634 000 правонарушений, или 62% от всех проведенных мероприятий по контролю (в 2010 г. — 63%, или 1 726 000). Следовательно, как и в 2010 г., 2/3 всех контрольно-надзорных мероприятий завершались выявлением правонарушений.
Наиболее результативными, как и в прошлом отчетном периоде, стали плановые проверки — 72% приводили к выявлению нарушений, тогда как при внеплановых проверках нарушения выявлялись только в 52% случаев. На региональном уровне выявлением правонарушений в 2011 г. закончилось 186 000, или примерно 50% проверок.
Федеральные органы исполнительной власти в 2011 г. выявили 7 118 000 нарушений, а значит, в рамках одного «результативного» мероприятия по контролю обнаруживалось в среднем 4,4 нарушения (4,5 — в 2010 г.). Органы исполнительной власти субъектов Федерации за тот же период выявили 495 000 нарушений, а за одно «результативное» мероприятие — около 2,7 нарушений (3,5 — в 2010 г.).
Из выявленных ФОИВ нарушений — 6 577 840 (92,49%) составляют нарушения обязательных требований законодательства, 530 242 (7,45%) — невыполнение предписаний органов государственного контроля.
Всего федеральными органами исполнительной власти в 2011 г. наложено 2 275 000 административных наказаний. Наиболее распространенный тип наказания, как и в 2010 г., — административный штраф (91,4% случаев). Однако по сравнению с 2010 г., в котором доля штрафов составила 93%, в 2011 г. этот показатель уменьшился на 2% за счет увеличения административного наказания в виде предупреждения (3,5% — в 2010 г. и 5,2% — в 2011 г.).
Всего федеральными органами исполнительной власти за 2011 г. наложено 2 079 000 административных штрафов на общую сумму около 176 млрд руб. Из них 100 млрд наложено Росфиннадзором и 56 млрд руб. — ФТС России. Без этих органов сумма наложенных штрафов составляет 20 млрд руб., или 11% от их общей суммы.
В среднем ФОИВ в 2011 г. взыскали около 64% суммы штрафов от наложенных. Между тем необходимо учитывать условность расчета этого показателя, поскольку между периодом наложения штрафа и осуществлением платежа может пройти достаточно много времени.
На региональном уровне административный штраф также самый распространенный вид административных наказаний. Это в первую очередь связано с тем, что используемый перечень возможных административных наказаний у органов контроля уровня субъектов Федерации меньше, чем на федеральном уровне, и поэтому штраф как административное наказание используется чаще. Кроме того, региональные органы контроля имеют более высокие показатели по соотношению уплаченных и наложенных административных штрафов — 67,6%.
Кому и сколько досталось штрафов, видно из табл. 2. Обращает на себя внимание сокращение в два раза оштрафованных граждан. Но в докладе поясняется, что это вызвано предоставлением в 2010 г. некорректной информации со стороны МВД, которое включило тогда данные по всей своей деятельности, а не в рамках только соответствующей контрольно-надзорной деятельности. В результате теперь статистика административных штрафов, выписанных гражданам по линии МВД, сократилась на 93%.
Хотя больше всего штрафов по количеству досталось должностным лицам, интереснее выглядят данные по бизнесу, прежде всего из-за своей динамики. Количество штрафов юридическим лицам возросло в два раза, при этом их сумма сократилась на 33%, поскольку средний размер штрафа уменьшился без малого в три раза. Правда, без учета данных Росфиннадзора и ФТС статистика смотрится не столь либерально.
Индивидуальным предпринимателям в 2011 г. контролеры уделили повышенное внимание. При сокращении количества штрафов на 1,8% их сумма выросла в 2,2 раза при росте среднего размера в 2,3 раза.
В целом административное давление на бизнес несколько ослабло. Особенно с учетом данных финнадзора и таможни.
Ознакомиться с докладом можно на сайте Минэкономразвития (http://www.economy.gov.ru) в разделе «Малый бизнес».
Общее количество проверок, проведенных отдельными федеральными органами исполнительной власти в 2010—2011 гг.* (таблица 1)
|
№ |
Орган контроля |
2010 г. |
2011 г. |
Отклонение |
|
1 |
МЧС России |
626 361 |
672 292 |
7,33% |
|
2 |
Роспотребнадзор |
403 987 |
386 697 |
–4,28% |
|
3 |
ФНС России |
360 147 |
361 682 |
0,43% |
|
4 |
Ростехнадзор |
215 721 |
169 527 |
–21,41% |
|
5 |
Роструд |
182 734 |
156 173 |
–14,54% |
|
6 |
МВД России |
210 910 |
145 108 |
–31,20% |
|
7 |
ФМС России |
137 415 |
113 238 |
–17,59% |
|
8 |
Россельхознадзор |
82 792 |
75 323 |
–9,02% |
|
9 |
Ространснадзор |
83 295 |
74 905 |
–10,07% |
|
10 |
Росреестр |
64 870 |
63 548 |
–2,04% |
|
11 |
Росздравнадзор |
58 560 |
44 790 |
–23,51% |
|
12 |
Росфиннадзор |
42 945 |
40 288 |
–6,19% |
|
13 |
Росстрахнадзор |
39 613 |
— |
— |
|
14 |
ФТС России |
— |
35 907 |
— |
|
15 |
Рособрнадзор |
30 807 |
33 081 |
7,38% |
|
16 |
Росстандарт |
20 373 |
17 721 |
–13,02% |
|
17 |
Росприроднадзор |
17 362 |
16 125 |
–7,12% |
|
18 |
ФМБА России |
9793 |
8391 |
–14,32% |
|
19 |
Роскомнадзор |
10 846 |
7744 |
–28,60% |
|
20 |
Минюст России |
8362 |
6801 |
–18,67% |
|
21 |
Минкультуры России |
3605 |
3994 |
10,79% |
|
|
(Росохранкультура) |
|
|
|
|
22 |
Росрыболовство |
3557 |
3122 |
–12,23% |
|
23 |
ФСКН России |
1393 |
1598 |
14,72% |
|
24 |
Росалкогольрегулирование |
2191 |
1140 |
–47,97% |
|
25 |
ФСФР России** |
1219 |
1005 |
–17,56% |
|
26 |
Росфинмониторинг |
— |
786 |
— |
|
27 |
ФСТЭК России |
230 |
213 |
–7,39% |
|
28 |
Росгидромет |
5 |
78 |
1460% |
|
29 |
ФСТ России |
38 |
32 |
–15,79% |
|
30 |
Росавиация |
— |
19 |
— |
|
31 |
Минфин России |
— |
6 |
— |
|
|
ИТОГО |
2 626 596 |
2 456 265 |
–6,48% |
* Без учета сведений о количестве проверок, проведенных ФАС России, в связи с включением в статистическую отчетность об осуществлении государственного контроля (надзора) сведений о контрольных мероприятиях в сфере размещения заказов, не являющихся предметом анализа настоящего доклада, а также данных ФНС России по камеральным проверкам.
** Указом Президента РФ от 04.03.2011 № 270 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» Росстрахнадзор присоединен к ФСФР России, которая является его правопреемником. Однако в информации, представленной ФСФР России за 2011 г., сведения об осуществлении страхового надзора не отражены.
Распределение административных штрафов, наложенных федеральными органами исполнительной власти, по типам плательщиков (таблица 2)
|
Плательщик |
Год |
Количество штрафов, ед. |
Доля, % |
Сумма штрафов, тыс. руб. |
Доля, % |
Сумма штрафов без учета данных Росфиннадзора и ФТС России, тыс. руб. |
Доля, % |
Средний размер штрафа, тыс. руб. |
Средний размер штрафа без учета данных Росфиннадзора и ФТС России, тыс. руб. |
|
Гражданин |
2010 |
1 167 584 |
47,6 |
2 167 054 |
0,8 |
2 122 535 |
16,7 |
1,9 |
1,8 |
|
|
2011 |
580 091 |
27,9 |
1 000 766 |
0,6 |
948 442 |
4,8 |
1,7 |
1,6 |
|
Должностное лицо |
2010 |
774 836 |
31,6 |
2 762 117 |
1,1 |
2 687 141 |
21,1 |
3,6 |
3,5 |
|
|
2011 |
750 350 |
36,1 |
3 946 896 |
2,2 |
3 910 020 |
19,6 |
5,3 |
5,2 |
|
Индивидуальный |
2010 |
265 798 |
10,8 |
1 209 295 |
0,5 |
1 099 063 |
8,6 |
4,5 |
4,1 |
|
предприниматель |
2011 |
261 056 |
12,6 |
2 708 983 |
1,5 |
2 360 930 |
11,8 |
10,4 |
9 |
|
Юридическое лицо |
2010 |
245 985 |
10,0 |
251 491 293 |
97,6 |
6 826 616 |
53,6 |
1022,4 |
27,8 |
|
|
2011 |
487 036 |
23,4 |
168 633 989 |
95,7 |
12 733 222 |
63,8 |
346,2 |
26,1 |
|
Всего |
2010 |
2 454 203 |
|
257 629 759 |
|
12 735 355 |
- |
105,0 |
5,2 |
|
|
2011 |
2 078 533 |
|
176 290 634 |
|
19 952 614 |
|
84,8 |
9,6 |
Источник: Минэкономразвития России