Если чиновник не прав…

| статьи | печать

Как бизнесу защитить свое право на возмещение вреда, причиненного действиями госорганов? Президиум Высшего арбитражного суда РФ утвердил Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел такой категории. Данный документ закрепил наилучшую практику разрешения споров с участием государства. «ЭЖ» комментировала ряд положений Обзора еще на стадии проекта (см. № 29 за 2010 г.). Возвращаясь к этой теме, хотим напомнить читателям, что защищать свои интересы в случае возникновения спорных ситуаций, связанных с действиями государственных органов и их должностных лиц, стало гораздо проще.

Первая группа вопросов, приведенных в «Обзоре практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» (информационное письмо Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 145) (далее — Обзор), имеет процессуальный характер. Один из самых важных — нужно ли перед обращением с иском о возмещении вреда оспаривать соответствующий ненормативный правовой акт, решение или действие органа власти, которым был причинен вред? По мнению некоторых судов, сначала требовалось установить в надлежащем порядке незаконность такого акта или действия (для этого предусмотрена особая процедура).

Другие суды полагали, что права истца на возмещение вреда, причиненного ему незаконным актом государственного органа, не могут ставиться в зависимость от необходимости предварительного оспаривания этого акта в особой процедуре. То есть суд может оценить законность акта непосредственно в рамках дела по иску о взыскании вреда, даже если пропущен срок на оспаривание данного акта. Именно такой подход поддержал Президиум ВАС РФ в п. 4 Обзора.

Противоположную позицию Президиум ВАС РФ занял применительно к взысканию вреда, причиненного нормативными правовыми актами (п. 6 Обзора). Если вред был нанесен в результате издания нормативного акта, сначала требуется признать его в суде недействующим и только потом обращаться с иском о возмещении вреда. Президиум исходил из принципов правовой определенности и равенства всех лиц, на которых распространяется нормативный акт. Если допустить взыскание вреда без предварительного оспаривания нормативного акта, истец оказался бы в более выгодном положении, чем остальные лица, к которым этот акт будет применяться до тех пор, пока не будет признан судом недействующим.

Кто в суде выступать будет

Следующий процессуальный вопрос — подсудность таких дел. Некоторые суды придерживались следующей позиции: поскольку ответчиком выступает Российская Федерация, иск адресуется ее соответствующему органу — министерству или службе, а так как место их нахождения — Москва, дело должен рассматривать Арбитражный суд г. Москвы. Это значительно усиливало нагрузку на указанный суд и существенно осложняло защиту истцов из регионов — им приходилось защищать свои интересы в суде, значительно удаленном от места, где был причинен вред. Президиум ВАС РФ в п. 2 Обзора указал, что такой иск может быть подан по месту нахождения соответствующего территориального подразделения госоргана, причинившего вред.

В судебной практике также имели место проблемы с определением ответчика по таким делам. Иногда в случаях, когда истец неправильно указал орган, который должен представлять интересы РФ, к данным отношениям применялись правила о замене ответчика, в результате чего судебный акт о взыскании вреда мог быть отменен только из-за несоблюдения этих правил. Еще в 2006 г. в постановлении Пленума ВАС РФ о применении Бюджетного кодекса РФ было разъяснено, что для суда не является ограничением неверное указание истцом органа, который должен представлять ответчика, то есть государство. Была поддержана позиция (п. 1 Обзора), что суд должен самостоятельно определять орган, уполномоченный представлять ответчика, и направлять ему извещение о судебном процессе. Замена неправильно указанного истцом госоргана не является заменой ответчика, которым остается государство.

Судебный акт для всех обязателен

Интересная позиция сформулирована в п. 3 Обзора по поводу того, обязателен ли в деле о возмещении вреда судебный акт, принятый ранее по делу об оспаривании ненормативного акта? Дело в том, что некоторые суды, применяя правило о преюдиции1, полагали, что если в деле об оспаривании ненормативного акта стороной являлся соответствующий госорган, а в деле о взыскании вреда — РФ, то учитывать судебный акт не нужно, поскольку в этом случае содержащиеся в нем выводы не носят преюдициального характера.

ВАС РФ указал, что действительно, речь здесь идет не о преюдиции, так как стороны по делу другие, однако это не значит, что можно не учитывать ранее принятый судебный акт по оспариванию решения или действия госоргана. В данном случае он будет обязательным для суда, рассматривающего дело о возмещении вреда, в силу ст. 16 АПК РФ, устанавливающей общеобязательность судебных актов, принятых арбитражными судами.

обратите внимание

Следует учитывать нюанс, отраженный в последнем абзаце п. 3 Обзора. Отказ в оспаривании правового акта не свидетельствует о том, что в споре о возмещении вреда нельзя ссылаться на иные основания незаконности этого акта. Например, в признании недействительным акта было отказано по одному основанию, а в деле о возмещении вреда истец ссылается на иные обстоятельства. Если они ранее не рассматривались в деле об оспаривании акта, то ссылаться на них в деле о возмещении вреда допустимо.

Кому достанется бремя доказывания

Следующий спорный вопрос — применение норм о распределении бремени доказывания. По общему правилу оно возложено на истца. Однако по требованиям об оспаривании ненормативного акта бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается законом на принявший его госорган. Как применять эти нормы, если данные обстоятельства исследуются в одном деле?

В судебной практике существовали два подхода. В первом суды исходили из того, что бремя доказывания всегда несет госорган, во втором — при рассмотрении исков о причинении вреда незаконность акта должен доказывать истец. В итоге был найден компромисс, на наш взгляд, успешно устранивший данное противоречие (п. 5 Обзора). По требованию о возмещении вреда истец обязан представить доказательства противоправности акта, решения или действия (бездействия) органа, которым истцу был причинен вред, но при этом доказывать обстоятельства, послужившие основанием принятия такого акта или решения, должен ответчик.

В качестве примера приведено требование о возмещении вреда, причиненного действиями судебного пристава при взыскании долга. Истец ссылался на то, что в результате действий пристава судебный акт не был исполнен и долг не был погашен. Пристав в ответ представил доказательства того, что все необходимые исполнительские действия он выполнил, однако имущество обнаружено не было, в результате чего судебный акт оказался не исполненным. Иных доказательств, свидетельствующих о противоправных действиях пристава, истец не представил. В итоге суд оставил иск без удовлетворения.

Применительно к вреду, причиненному действиями судебных приставов, Обзор содержит еще ряд пунктов. Основой одного из них послужило дело, рассмотренное Президиумом ВАС РФ в 2009 г. В данном деле пристав сначала арестовал ликвидное имущество должника, а затем снял взыскание и обратил его на принадлежащие должнику векселя. Впоследствии оказалось, что стоимость векселей нулевая, а ликвидное имущество уже утрачено. В итоге судебный акт не был исполнен. Президиум ВАС РФ установил, что пристав должен был предпринять меры, необходимые для взыскания долга, и снимать арест на имущество не следовало (п. 11 Обзора).

обратите внимание

В приведенном примере должник неосновательно обогатился благодаря неправильным действиям пристава. Если в дальнейшем у такого должника будет обнаружено имущество, за которое, по сути, заплатило государство, компенсировав вред, причиненный взыскателю, РФ вправе предъявить должнику соответствующее требование и возместить свои потери.

Властью нельзя злоупотреблять

Еще один важный вопрос, рассмотренный в Обзоре, касается применения решений, действий и мер обеспечения, необходимых для проведения расследования. Бывает так, что меры приняты (например, в виде ареста имущества), расследование проведено, а между тем, основания привлечения к ответственности отсутствовали (на этапе возбуждения дела это не было очевидным).

Что делать в такой ситуации? С одной стороны, действия госоргана были правомерны — при наличии обстоятельств, свидетельствующих о возможном совершении правонарушения, он вправе применять такие действия, а правомерный вред согласно ГК РФ возмещается только в случаях, предусмотренных законом. Но и лицо, к которому были применены меры принуждения, ничего противоправного не совершало.

Существовали два подхода к решению данной проблемы. В первом случае суды полагали, что при правомерных действиях госоргана никакого вреда взыскать нельзя; другие исходили из принципа генерального деликта (раз оснований привлечения к ответственности не было, а вред имуществу причинен, его нужно возмещать). В итоге Президиум ВАС РФ в п. 8 Обзора установил, что риск возникновения обстоятельств, послуживших основанием для проведения расследования, несет истец. Причиненный вследствие этого вред возмещению не подлежит, если только госорган не злоупотребил своей властью.

В качестве примера такого злоупотребления в п. 9 Обзора приведено следующее дело: на трассе «Москва — Санкт-Петербург» сотрудниками ГИБДД была остановлена грузовая машина с товаром, за рулем которой оказался человек, не имеющий при себе водительского удостоверения. В отношении водителя составили протокол об административном правонарушении. Несмотря на доводы работников истца, что автомобиль мог продолжить следование по маршруту (напарник незадачливого шофера имел при себе права), инспектор ГИБДД отправил машину на штрафную стоянку. В результате инцидента истец понес убытки.

В отношении данного дела Президиум ВАС РФ подчеркнул, что примененные сотрудниками ГИБДД меры в виде задержания транспортного средства не являлись необходимыми для пресечения правонарушения и не отвечали принципам разумности и соразмерности. По сути, инспектор злоупотребил своими полномочиями и тем самым причинил убытки истцу.

1 Преюдициальность — обязательность для суда, рассматривающего дело, принять без проверки и доказательств факты, ранее установленные вступившим в законную силу судебным решением по другому делу с участием тех же лиц.

День
Неделя
Месяц