Наряду с уже проводимыми реформами нас ждет еще одна — весьма серьезная, затрагивающая бюджетный процесс. Суть ее в том, чтобы от бюджетного «списка расходов» на год перейти к среднесрочному целевому бюджетированию под конкретные программы. Реформа пойдет сверху вниз, начиная с министерств и ведомств, чтобы с каждого из них можно было спросить, чего удалось им добиться в решении конкретных задач и насколько они приблизились к достижению поставленных целей, израсходовав выделенные на это бюджетные средства.
Переход от сметного к целевому бюджетированию сейчас обсуждается повсеместно. Действительно, принципы, по которым осуществляется финансовая деятельность любой уважающей себя компании, нацеленной на развитие, пока не работают на уровне государственных органов. На какое же доверие со стороны бизнеса можно рассчитывать, если нет ясности и определенности в стратегии для самого государства? Будет ли чиновник по-хозяйски рачительно использовать выделенные бюджетные средства, пока с него не спросят за эффективность результата?
Вопрос о том, что делается для решения этих проблем, обсуждался на «круглом столе», организованном Фондом «Единство во имя России».
Реформа финансирования органов власти, как следует из комментария руководителя Секретариата заместителя Председателя Правительства РФ Алексея Головкова, предусматривает, что бюджетные средства будут выделяться каждому министерству и ведомству под конкретные задачи и цели, определенные ими на среднесрочную перспективу — 3 года, а ответственны они будут за выполнение показателей, на основе которых оценивается степень достижения целей. Теоретически это выглядит просто. Каждое министерство и ведомство готовит доклад о планируемых на три года результатах и основных направлениях работы, где фиксируются цели, задачи, программы для их решения, необходимые расходы на их реализацию и показатели, по которым можно оценить степень достижения целей.
Например, в числе основных стратегических целей МЭРТ видит создание комфортных условий для ведения бизнеса, развития свободных конкурентных рынков; обеспечение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований; обеспечение выгодной интеграции страны в международное экономическое пространство.
По каждой из целей определены показатели, характеризующие их достижение в плановом периоде. Некоторые наиболее важные из них приведены в таблице: На основе докладов всех министерств правительство готовит сводный доклад, в котором пытается совместить заявленные ими цели и существующие ограничения по ресурсам. Здесь со всей остротой встает вопрос выбора приоритетов, а также согласования целей и координации деятельности госструктур, которые несут ответственность за сквозные показатели. Например, за снижение смертности, которое зависит не только от работы Минздрава, но и Минтранса, отвечающего за качество дорог, и ГИБДД.
Что же показала практика подготовки таких докладов министерствами в ходе разработки бюджета на 2005 и 2006—2008 годы? Оказывается, процедура формирования целей для участников процесса не вполне приятна — нет желания предметно конкретизировать свои действия, мало кто готов разговаривать на языке целеполагания. Ведь в будущем придется отвечать не за действия, а за результаты.
Тем не менее анализ представленных материалов позволил правительству сформировать общий перечень из более чем 130 целей трех уровней и 400 показателей. Однако для большого количества задач пока не найдены измеримые показатели. Для одних нет статистики, для других — ясности в способах построения.
Например, это касается оценки качества образования, уровня свободы слова.
У деятелей науки, культуры и искусства есть опасения, что эти сферы будут нести творческие потери, если станут подстраиваться под выполнение определенных показателей. Сложно установить их, например, для фундаментальных исследований. Да и кто должен определять подобные показатели — чиновники или сами профессионалы?
Кроме того, выбор значений для показателей на среднесрочную перспективу пока носит спонтанный характер. Однако к этапу рассмотрения целевых программ и распределения между ними бюджетных средств все эти вопросы необходимо решить.
В текущем бюджетном цикле на федеральном уровне уже должна быть отработана система показателей для бюджетирования по целям, а также механизмы координации в деятельности разных министерств, ответственных за один (сквозной) показатель (например, бедность в сельской местности, продолжительность жизни).
Кроме того, аналогичная работа предстоит и на региональном уровне — от субъектов Федерации до муниципальных образований. Только так можно обеспечить эффективное использование бюджетных средств, сочетая интересы экономического развития и решения социальных задач.
На нынешнем этапе, считает А. Головков, важно убедиться в том, что система целей, задач и показателей для правительства в целом и для министерств сформулирована без грубых ошибок и пропусков. После этого можно переходить к разработке программ.
Воплотить идеалы в жизнь правительство намерено за три года, из которых один уже прошел.
Правда, в связи с тем, что правительство не успевает утвердить показатели, по которым будет оцениваться эффективность работы чиновников, эксперимент с целевым финансированием министерств и ведомств сдвигается на 2007 год.
Может быть, такая задержка даже к лучшему, поскольку позволяет учесть всевозможные сомнения и предложения.
В частности, это касается соотношения долей сметного и целевого распределения средств. Оно видится многим разумным и оптимальным как 60 и 40%. В то время как в правительстве считают необходимым добиваться соотношения 30 и 70% и стремиться к 100- процентному программно-целевому финансированию.
Возник и вопрос о системе нормативов. Какой она должна быть при определении показателей, например, в сфере здравоохранения, образования, культуры — фактической или перспективной?
Пока не предусмотрен и механизм координации бюджетного процесса с бизнес-сообществом. Неясно, будет ли использоваться балансовый метод, который и мог бы учитывать возможности, средства бизнес-сообщества, его риски. Кроме того, нет необходимой прозрачности внебюджетных отношений, возможности контролировать эффективность трансфертов.
С учетом опыта монетизации льгот высказывались и предложения провести пробную реформу сначала на одном секторе, например образовании. Однако в правительстве считают, что это нецелесообразно, поскольку будет искажать ее эффективность.
Безусловно, реформу по переходу к целевому бюджетированию на всех уровнях — от Федерации до муниципальных образований требует сама жизнь. Каждый должен быть на своем месте хозяином, ответственным за результаты, за эффективность вложенных средств. Слишком большими потерями и упущенными возможностями для нашего экономического и социального развития обходится индексирование сложившихся затрат.
Проблема в том, что ресурсы весьма ограниченны, а очерченный круг целей достаточно широк. Так что в ближайшей перспективе при разработке программ предстоит определиться с приоритетами. На Западе такой проблемы нет. Цели и приоритеты там заложены в предвыборные программы партий и политических сил. Так что победившие на выборах имеют право считать, что эти приоритеты и выбраны обществом к реализации. У нас по-прежнему бремя выбора ляжет на плечи правительства. Не ошиблись бы...
Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ, принятая год назад, предполагает:
- скользящее среднесрочное (на 3 года) бюджетное планирование;
- переход от сметного к целевому формированию бюджета — от индексации сложившихся затрат к их определению по схеме «цели — задачи — показатели достижения целей и решения задач — бюджетные программы — затраты на реализацию программы — расходы по ведомству»;
- расширение бюджетных полномочий министерств и ведомств при условии ужесточения контроля за достижением конечных количественно измеряемых показателей результатов деятельности.
Основные документы среднесрочного планирования
- Среднесрочная программа — идеология, основные направления и содержание необходимых реформ и модернизации институтов.
- Сводный доклад — отобранные исходя из существующих ресурсных ограничений (политических, административных, бюджетных и иных) для реализации в плановом периоде действия и оценка их ожидаемых результатов в системе координат, которыми являются цели правительства.
- Перспективный финансовый план — распределение бюджетных ресурсов по субъектам бюджетного планирования в соответствии с решениями, зафиксированными в сводном докладе.
Характеристика некоторых показателей для оценки деятельности МЭРТ
|
Показатели |
Ед. изм. |
2005 |
2006 |
2007 |
Цель/год ее достижения |
|
Доля малых предприятий в ВВП (без ПБОЮЛ) |
% |
13,5 |
14 |
15 |
30/2015 |
|
Доля товаров и услуг естественных монополий в ВВП |
% |
11,5 |
11 |
10 |
— |
|
Объем прямых иностранных инвестиций |
млрд дол. |
9 |
11 |
14 |
— |
|
Удельный вес промышленного экспорта в объеме экспорта |
% |
19,8 |
20,9 |
21,7 |
— |