1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 2822

Закон об охране здоровья граждан и «самочувствие» муниципального имущества

Закон принят, утвержден и подписан вопреки протестам определенной части медицинской общественности и общественности вообще. Но обнаружились претензии к нему и по юридической части относительно муниципального имущества.

Редакция «ЭЖ» получила экспертное заключение о положениях нормативно-правового акта, касающихся муниципальной собственности.

Эксперты указывают на нестыковку с другими законами

Вопреки действующему законодательству установлена, по существу, обязательность передачи муниципального имущества в государственную собственность. Это следует из п. 12—14 ст. 100 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон № 323-ФЗ), указывают авторы заключения — Елена Гриценко, д.ю.н. (Санкт-Петербургский государственный университет), Екатерина Шугрина, д.ю.н. (Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина), Анна Мадьярова, к.ю.н. (Государственная дума), Эмиль Маркварт, к.ю.н. (консалтинговое общество OST-EURO GmbH), аналитики муниципального управления Людмила Рагозина (Институт экономики города) и Игорь Кокин (Институт подготовки кадров государственной и муниципальной службы Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ).

Однако согласно п. 2 ст. 235 ГК РФ принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производятся:

1) обращение взыскания на имущество по обязательствам (ст. 237);

2) отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст. 238);

3) отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка (ст. 239);

4) выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных (ст. 240 и 241);

5) реквизиция (ст. 242);

6) конфискация (ст. 243);

7) отчуждение имущества в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 252, п. 2 ст. 272, ст. 282, 285 и 293 настоящего Кодекса.

Данный перечень является исчерпывающим и может быть изменен только путем внесения поправок в цитируемую статью, подчеркивают авторы письма в «ЭЖ». Они обращают внимание на то, что ГК РФ говорит о любых собственниках, а не только о физических и юридических лицах. То есть приведенный перечень оснований в равной мере распространяется на любые формы собственности (государственную, муниципальную, иные) и других собственников (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования и т.д.).

Кроме того, порядок передачи имущества в связи с перераспределением полномочий регулируется исключительно нормами Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ (с длинным названием о внесении изменений в ряд законодательных актов). Его положения не раз рассматривались в Конституционном суде РФ. Следовательно, порядок перераспределения имущества должен применяться только на основе выводов высшей судебной инстанции. А они гласят, что муниципальная собственность защищается теми же средствами и способами, что и любая иная форма собственности. Ущемление права на защиту муниципальной собственности так же неконституционно, как и установление различной степени или механизмов защиты для разных форм собственности.

Конституционный суд без работы не останется

В постановлении Конституционного суда РФ пятилетней давности (от 30.06.2006 № 8-П) и Определении КС РФ от 07.12.2006 № 542-О записано, что никто не вправе принудительно изъять имущество у собственника, если отсутствуют основания, установленные ст. 235 ГК РФ.

Передача имущества в порядке перераспределения допускается только добровольно. Это означает, что публичный собственник вправе отказаться от передачи имущества другому собственнику, в том числе когда в силу принципа целевого назначения имущество не может принадлежать нынешнему собственнику, но может принадлежать другому публичному собственнику, претендующему на это имущество.

Таким образом, по заключению экспертов, системный анализ норм Конституции РФ, Гражданского кодекса, федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) и от 09.07.99 № 154-ФЗ, правовых позиций Конституционного суда РФ позволяет сделать однозначный вывод о недопустимости принудительного изъятия муниципальной собственности и передачи ее в государственную собственность. Нормы ст. 100 Закона № 323-ФЗ явно вступают в противоречие с правовыми позициями Конституционного суда РФ, что недопустимо. Значит, эти нормы надо менять.

Имущество местной власти находится в оперативном управлении

Эта же статья содержит несколько неточных или двусмысленных формулировок. Они также требуют корректировки. В частности, в п. 12 и 13 речь идет о зданиях, сооружениях, оборудовании, транспортных средствах и другом имуществе, «используемом органами местного самоуправления в целях охраны здоровья». На практике же такое имущество никогда не используется органами местного самоуправления. Оно, как правило, передается муниципальным учреждениям в оперативное управление и используется ими. Учреждения правом распоряжения таким имуществом не обладают и передавать его самостоятельно не могут.

Наконец, в п. 13, ставящем возможность сохранения имущества в муниципальной собственности в зависимость от делегирования субъектом РФ муниципалитету соответствующих полномочий, говорится и о втором обязательном условии — использовании имущества по целевому назначению. По общему правилу под целевым назначением применительно к публичной собственности понимается ее использование в целях решения задач соответствующего уровня публичной власти. С момента же вступления в силу изменений в Закон № 131-ФЗ, связанных с принятием Закона № 323-ФЗ, и до момента делегирования полномочий в сфере здравоохранения муниципальная собственность не может использоваться для целей здравоохранения, ибо это будет именно нецелевым использованием имущества. В то же время муниципальные образования вправе осуществлять перепрофилирование того или иного имущества в целях его использования для решения вопросов местного значения.

К мнению экспертов остается добавить, что помимо вопросов перераспределения публичной собственности могут возникнуть правовые коллизии из-за того, что новый закон расширил полномочия органов местного самоуправления, минуя нормы Закона № 131-ФЗ о вопросах местного значения — сфере ответственности всех уровней муниципальных образований. А, как известно, любая дополнительная функция требует финансового обеспечения. И когда последуют дополнения и изменения в Закон № 131-ФЗ?

Эмиль Маркварт, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления

Следует обратить внимание и на норму п. 14 ст. 100 Закона № 323-ФЗ, которая также представляет собой нарушение прав собственника, поскольку допускает нецелевое использование служебных жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности и предоставленных работникам муниципальных организаций здравоохранения. Несмотря на то что законодатель не предусматривает передачу таких объектов в государственную собственность, он явным образом ограничивает правомочия собственника — муниципального образования на пользование и распоряжение этими объектами и, по сути, допускает их использование помимо волеизъявления собственника. Подобный подход нарушает конституционные положения о защите права собственности и прав собственника, а также нормы ст. 209 ГК РФ:

«1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом».

Законодательство о местном самоуправлении предусматривает различные возможности распоряжения муниципальной собственностью, а анализируемый Закон необоснованно ограничил этот выбор, предусматривая лишь необходимость передачи имущества субъекту РФ.

Муниципальную систему здравоохранения составляют:

1) органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осуществляющие полномочия в сфере охраны здоровья;

2) подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фармацевтические организации.

Статья 29 Закона № 323-ФЗ