Самоорганизация граждан в территориальное общественное самоуправление (ТОС) отнюдь не альтернатива органам местного самоуправления (ОМСУ). Но так считают далеко не все главы муниципальных образований.
Как водится, заложенный в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ инновационный замысел о становлении гражданского общества в стране, начиная с муниципальных образований, утонул в практике правоприменения. Старт демократии на низовом уровне публичного управления не удался.
В упор не вижу стоящего рядом
Причин провала доброй задумки много. Истоки уходят в прежний закон 1996 г., который не дал исчерпывающего ответа на вопрос, что такое территориальное общественное самоуправление. Органы ТОС могли создаваться как общественные объединения и некоммерческие организации. И даже в форме органов… местного самоуправления. В итоге регулирование их деятельности попало под юрисдикцию нескольких федеральных законов, а также региональных законов, поскольку субъекты РФ могли своими нормативными актами определять порядок создания и деятельности системы территориального общественного самоуправления на своей территории. И немалая часть управленцев восприняла органы ТОС как замену прежних сельсоветов и райисполкомов. Путаница закончилась с принятием нового закона. Заодно многие вообще расстались с мыслью о ТОС, свидетельством чему стало полное отсутствие понятия о них в наших СМИ и головах.
Не обошлось, конечно, без пресловутого человеческого фактора. Кто-то из нового класса муниципальных служащих посчитал ТОС альтернативой местной власти. Наиболее продвинутые местные чиновники увидели в органах ТОС конкурентов на получение денег из федерального и региональных бюджетов. А кто похитрее, наоборот, попытался возложить на ТОС часть своих полномочий. В результате остается невостребованным такой ресурс муниципального управления, как потенциал неравнодушных граждан.
В других государствах принципиально иные межбюджетные отношения. Например, в Германии действуют стандарты, отступать от которых не могут ни муниципальная, ни земельная (региональная), ни федеральная власти.
В нашем понимании аббревиатура ТОС воспринимается как нечто похожее на ТСЖ — товарищество собственников жилья: захочу — вступлю, не захочу — так проживу.
Мнения
Лядинская трапеза и родники любви
Особняком в этом отношении стоят жители Архангельской области. Там вслед за изменениями федерального законодательства в областной закон о реализации государственных полномочий в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления (от 28.09.2006 № 225-12-ОЗ) ввели дополнительную главу «Государственная поддержка территориального самоуправления». В соответствии с ней финансовая поддержка органов ТОС осуществляется в рамках проектов «Сельская инициатива», подготавливаемых «самоорганизованными» гражданами. В 2006—2009 гг. на областной конкурс инициативных групп было представлено более 490 разработок, из которых реализуется 330. Впечатляет динамика числа проектов. Если в 2006 г. поступило 56 предложений, то в 2009-м —162. В 2006 г. из областного бюджета было профинансировано 35 проектов, в 2009 г. — 135. Так, в деревне Ваймуша Пинежского района с населением 800 жителей комитет ТОС помогает местной администрации в благоустройстве села. Девять активистов комитета убедили соседей скинуться по 100 руб. и на собранные средства оборудовали пожарный водоем. Таким же образом приведен в порядок стадион, построены детская площадка и пешеходный спуск к реке, ремонтируются тротуары. На общественных началах функционирует местный музей.
В одном из сел Коношинского района местные жители сами расчистили родники и решили наконец проблему питьевой воды. Любовно обихоженные в старинном русском стиле источники ключевой воды стали… достопримечательностью — обязательным пунктом посещения новобрачными всех окрестных сел в день свадьбы. Молодежь назвала ключи родниками любви и поцелуев.
В деревне Заозерье Мезенского района усилиями ТОС открыт дом-интернат для одиноких пожилых людей и инвалидов. Для этого из соседнего села перевезли здание закрытого там детского сада. На время строительства были трудоустроены 23 местных жителя. Сейчас домохозяйства поставляют в интернат продукты питания со своего подворья.
ТОС в деревне Лядины Каргопольского района на полученные из области средства продвигает туристический проект постоялого двора «Лядинская трапеза». Он предусматривает строительство гостиницы для паломников рядом с памятниками деревянного зодчества XVIII в. — Покровской и Богоявленской церквами. Стройматериал — заброшенные разваливающиеся деревенские дома.
Хороший пример заразителен. Так, в одном из сел Вельского района после того, как по инициативе ТОС «заулыбались резными карнизами и наличниками» дома двух ветеранов Великой Отечественной войны, появилась целая музейная улица. Соседи тоже решили быть не хуже и на собственные деньги украсили свои дома.
Но так только у северных поморов. В остальной России система ТОС не приживается. В результате продолжается исход людей из сельской местности и малых городов.
Мнения
Ирина Стародубровская,
Институт экономической
политики им. Е.Т. Гайдара, к.э.н.
Закон о местном самоуправлении предусматривает осуществление ТОС хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность по удовлетворению социально-бытовых потребностей граждан как за счет средств населения, так и за счет местного бюджета. Выполнение работ собственными силами на деньги граждан допускается без приобретения статуса юридического лица.
Закон предусматривает возможность получения органом ТОС средств из местного бюджета, для чего представительный орган муниципального образования должен принять соответствующий нормативно-правовой акт — отдельный или при утверждении местного бюджета. Чтобы осуществлять хозяйственную деятельность за счет бюджетных средств, органы ТОС (комитет, фонд, иное формирование) обязаны получить статус юридического лица и заключить договор с органами местного самоуправления.
Организационно-правовая форма органа ТОС — некоммерческая организация (п. 5 ст. 27 Закона о местном самоуправлении).
Эмиль Маркварт,
президент Европейского
клуба экспертов местного
самоуправления, к.ю.н.
В Германии за последние 30 лет социальная потребность участия людей в делах общины приобрела ничуть не меньшее значение, чем политический аспект. Экономический эффект самоорганизации граждан оценивается в 75 млрд евро. Многие услуги в общинах без волонтерства вообще не предоставлялись бы. И это при том, что по масштабам добровольчества страна занимает второе место в Европе после Великобритании.
Около 1/3 населения Германии, или 23 млн человек старше 14 лет, согласно официальным данным, активно участвует в общественной жизни. В различных союзах — аналогах ТОС в России — объединено в два раза больше людей, чем в профсоюзах, и в пять-шесть раз больше, чем в партиях. Новый тренд — 67 500 групп самозащиты и взаимной помощи с общей численностью в них около трех миллионов человек.
На мой взгляд, людьми движет стремление внести личный вклад в общее дело, ибо «это мне близко и важно». При этом они приобретают новые знания и опыт. Самореализация граждан, особенно молодых, расширяет карьерный коридор, поскольку появляется ощущение политической ответственности перед общиной, перед остальными участниками общего дела. По экспертным оценкам, каждый пятый волонтер видит в этом начало своей карьеры.
Нина Миронова,
аналитик сферы
муниципального
управления, к.с.-х.н.
Как показывает практика, деятельность ТОС действительно позволила решить серьезные проблемы жизнедеятельности местного сообщества, которые длительное время не находили решения.
По сравнению с другими формами участия населения в эффективном решении местных проблем самоорганизация граждан имеет следующие преимущества:
-
ориентация на реальные, самые насущные приоритеты местного сообщества;
-
отсутствие проблемы «принципиал — агент» при определении первоочередных задач;
-
поиск и применение нестандартных способов решения стоящих задач;
-
существенное удешевление проектов за счет трудового вклада граждан, их средств и за счет использования местных ресурсов, в том числе бюджетных;
- возникновение «демонстрационного эффекта»: жители соседних муниципальных образований не хотят быть хуже других. И главное — посредством ТОС в муниципальных образованиях формируется гражданское общество, о необходимости которого в стране много говорится и во властных структурах, и в экспертной среде.