1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1312

Нужны ли в России автономные учреждения?

Нужны ли в России автономные учреждения?

Проект федерального закона «Об автономных учреждениях» принят еще только в первом чтении, а споры вокруг него не утихают. Редакция продолжает дискуссию о необходимости появления автономных учреждений, а также о том, какими они должны быть (см. ст. "Кому как АУкнется?", "Учреждения станут автономными" и "Читатель обсуждает, возражает, предлагает"). Свою точку зрения на этот вопрос высказывает Галина Отнюкова, профессор кафедры предпринимательского (хозяйственного) права МГЮА.

Законопроект затрагивает интересы огромного числа работников сферы образования, науки, культуры, всех, кто трудится, получая зарплату за счет средств бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов. Понятно волнение этих людей за свою судьбу и судьбу своих организаций.

При ознакомлении с проектом возникает множество вопросов. Например, что такое «автономное учреждение»?

Проект закона по своей структуре почти совпадает с Федеральным законом от 14.11.2002 № 161 «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Но если этот Закон в главе 1 «Общие положения» дает понятие унитарного предприятия как коммерческой организации, не наделенной правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником, то в проекте в аналогичной главе, хоть и содержится ст. 2 «Автономное учреждение», само понятие учреждения нового типа отсутствует.

Здесь в основном дается общая характеристика автономного учреждения (далее — АУ) как юридического лица. При этом проект не называет АУ государственным или муниципальным. Естественно, что людей, работающих в госучреждениях, интересует, где же они теперь будут работать (не изменится ли статус учреждения как государственного или муниципального, не является ли АУ разновидностью автономной некоммерческой организации, о которой говорится в ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Чтобы ответить на эти вопросы, можно предложить следующее понятие автономного учреждения: «Это государственная или муниципальная некоммерческая организация, созданная компетентным органом государственной власти или органом местного самоуправления для оказания социально-культурных услуг по заданию собственника и за его счет (полностью или частично), не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество, а также на доходы и имущество, приобретенные в процессе самостоятельной деятельности, непосредственно направленной на достижение целей, ради которых она создана, и иной деятельности, указанной в ее уставе».

АУ не является разновидностью автономной некоммерческой организации в смысле ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Автономная некоммерческая организация является собственником своего имущества и создается по решению граждан и (или) юридических лиц.

А автономное учреждение не приобретает право собственности даже на свои доходы. Имущество принадлежит ему на праве оперативного управления, а создается по решению органа государственной власти или органа местного самоуправления.

АУ рассматривается в проекте закона в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица, хотя открыто это и не объявляется. То есть согласно концепции проекта закона государственное (муниципальное) учреждение и автономное учреждение — это не виды организаций в рамках одной организационно-правовой формы, а организации, относящиеся к различным организационно-правовым формам.

Соответственно АУ, созданное путем реорганизации — преобразования (в проекте закона — созданное путем изменения типа государственного, муниципального учреждения), регистрируется в органах государственной регистрации в качестве нового типа учреждения (ст. 8 проекта).

Согласно ст. 5 проекта (п. 10) при создании АУ путем изменения типа существующего учреждения применяются правила п. 1,2 ст. 60 ГК РФ (о правах кредиторов юридического лица при его реорганизации).

Сравним: унитарное предприятие с правом хозяйственного ведения и унитарное казенное предприятие являются видами предприятия, относящимися к одной организационно-правовой форме (предприятие). Изменение вида предприятия не относится к реорганизации. Следовательно, регистрируются изменения в устав предприятия в случае изменения его вида, а не создание нового юридического лица.

Таким образом, получается, что учреждение и АУ — это две разновидности одной организационно-правовой формы. Их существенные признаки совпадают (создание организации в распорядительном порядке, наделение производным вещным правом на закрепленное имущество, неделимость имущества — принадлежность его одному собственнику — РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию). Поэтому в законе их следует называть государственными и муниципальными автономными учреждениями.

Возникает вопрос: почему разработчики проекта не называют автономные учреждения государственными и муниципальными?

Ответ очевиден: разработчики одержимы разгосударствлением существующих учреждений. Концепция проекта закона пронизана идеей автономии, свободы от контроля со стороны собственника за использованием имущества, за деятельностью АУ.

Кто распоряжается имуществом

В проекте закона нет специальных статей о правах собственника имущества учреждения, включая осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего учреждению на праве оперативного управления имущества, о принятии собственником решения о проведении аудиторских проверок и утверждении аудитора.

В то же время существенно расширяется самостоятельность автономных учреждений, в том числе в использовании имущества. Как известно, ГК РФ запрещает учреждениям распоряжаться закрепленным за ними имуществом, включая имущество, приобретенное за счет средств, выделенных им по смете (ст. 298). Это невозможно даже с согласия собственника.

Согласно проекту закона (ст. 3) АУ вправе с согласия собственника совершать сделки с недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет целевых средств, выделенных учредителем.

Остальным имуществом (в том числе недвижимым) автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Исключение составляют вклады в имущество других юридических лиц, допускаемые только с согласия собственника имущества.

В соответствии с проектом закона выполнение заданий учредителя финансируется не по смете, а путем выделения сумм в виде субвенций, субсидий без разбивки по статьям затрат учреждения.

Проект закона разрешает автономным учреждениям открывать счета в кредитных организациях, избавив их от опеки Федерального казначейства, на лицевых счетах которого сейчас учитываются средства государственных учреждений.

Предполагается, что расширение свободы деятельности учреждений очевидно. Только кто воспользуется плодами этих свобод? В случае принятия закона об АУ создаются возможности для «ползучей» приватизации объектов, закрепленных за учреждениями.

Можно быть уверенными, что приватизация имущества учреждений, если закон будет принят в нынешнем виде, состоится и при отсутствии специального закона, регулирующего данные отношения, в том числе при активной поддержке и участии в этом коррумпированных чиновников.

Что же касается проблем банкротства, то необходимо вносить изменения в Закон о банкротстве, предусмотрев особенности банкротства автономных учреждений и связанные с этим проблемы увольнения членов трудовых коллективов учреждений – банкротов.

В этой связи возникают сомнения в целесообразности принятия сейчас закона об АУ. Депутаты, например, могли бы просто отменить нормы Бюджетного кодекса, ставящие учреждения в жесткие рамки в сфере распоряжения доходами, полученными от деятельности, предусмотренной их уставами.

Что делать?

Наверное, автономные учреждения имеют право на существование. Но для обеспечения их деятельности нужен добротный закон, детально регулирующий их деятельность, а не отсылающий, как это сделано в проекте, к многочисленным федеральным законам и постановлениям Правительства РФ.

Автономным учреждениям в ГК РФ должна быть посвящена отдельная глава, где следует предусмотреть три вида учреждений:

1. Учреждения, которые не имеют права получать доходы от своей деятельности, финансируются из бюджетов соответствующих уровней по смете (например, реализующие функции власти).

2. Учреждения, финансируемые из бюджета по смете для выполнения заданий собственника и при этом самостоятельно распоряжающиеся доходами, полученными от разрешенной деятельности (ст. 298 ГК РФ).

3. Автономные учреждения.

Порядок создания АУ

Многих волнуют вопросы о порядке создания автономных учреждений и не получится ли так, что существующие бюджетные учреждения без согласия трудовых коллективов (по сути, принудительно) будут преобразовываться в АУ.

АУ может быть учреждено впервые (возникает путем создания) или путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения (ст. 5 проекта). Второй способ как раз и беспокоит трудовые коллективы.

Проект предусматривает следующие ограничения на преобразование учреждений в АУ:

1. В течение двух лет со дня вступления закона об АУ в силу решение об изменении типа существующего государственного (муниципального) учреждения принимается с согласия этого государственного (муниципального) учреждения (ст. 21).

Отсюда следует, что по истечении двух лет учреждение может быть преобразовано и без его согласия. Проект закона не говорит, чье согласие требуется – только руководителя государственного учреждения или всего трудового коллектива.

2. Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения вообще не допускается (ст. 21). Однако в ст. 5 проекта говорится, что решение о создании автономного учреждения путем изменения его типа принимается, если это не повлечет нарушения прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования, права на участие в культурной жизни. То есть изменение типа медицинских государственных (муниципальных) учреждений не исключается. Понятно, что указанное противоречие с переводом медицинских учреждений в АУ необходимо устранить.

3. В проекте закона не указаны критерии, которыми будут руководствоваться органы власти (например, федеральные агентства, готовящие предложения об изменении типа госучреждения, и Правительство РФ, принимающее решение о создании АУ путем изменения типа учреждения) в отношении конкретного вуза, театра, музея, библиотеки, определяя, не повлечет ли их преобразование в АУ нарушение прав граждан на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни. А подобная неопределенность чревата злоупотреблениями.

С учетом сказанного полагаем, что проект закона об АУ как минимум нуждается в серьезной доработке, экспертизе на коррупционность.

Как максимум необходимо подготовить весь пакет проектов законов об изменениях действующего законодательства, связанных с правовым статусом и деятельностью автономных учреждений.