На рассмотрение Госдумы поступил проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (№ 75205-8). О том какие изменения произойдут в законодательстве о концессионных соглашениях и государственно-частном партнерстве с принятием этого закона читателям «ЭЖ-Юрист» рассказали юристы Capital Legal Services.
Правительство Российской Федерации подготовило и внесло на рассмотрение Госдумы законопроект, которым предлагается включить в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Закон о КС) и Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о ГЧП) обязанность публичной стороны по информированию финансового органа, осуществляющего составление и организацию исполнения соответствующего бюджета, не только о планах по заключению соглашения, но и отдельно об обстоятельствах и условиях, указанных в проекте соглашения, наступление которых может привести к увеличению расходов бюджета. Предполагается, что форма предоставления указанной информации будет подготовлена Минфина России с участием Минэкономразвития России в течение 30 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении.
Новая обязанность будет возникать у публичной стороны, если при реализации соглашения планируется использование бюджетных средств и законодательством установлена обязанность направлять проект соглашения в финансовый орган.
При этом для частной стороны также предлагается установить обязанность частной стороны по предоставлению сведений об обстоятельствах и условиях, указанных в проекте соглашения, при наступлении которых может произойти увеличение расходов бюджета в порядке частной инициативы.
В пояснительной записке к законопроекту отмечено, что он направлен на совершенствование процедурных аспектов механизма оценки бюджетных рисков при реализации долгосрочных проектов. По сути, с его принятием произойдет унификация порядка предоставления финансовому органу необходимых сведений и их состава для оценки бюджетных рисков при заключении соглашений.
По нашему мнению, данные изменения позитивно отразятся на всех участниках проектов ГЧП, поскольку оценка бюджетных рисков является необходимым инструментом обеспечения стабильности финансирования, что, в свою очередь, нивелирует риск дефолта проекта. Возложение на публичную сторону обязанности по оценке своих условных финансовых обязательств давно назрело на рынке.
Вместе с тем некоторые нормы законопроекта представляются спорными.
Так, предполагает поэтапное вступление в действие новых правил для проектов различного уровня:
с 01.01.2023 – для федеральных проектов;
с 01.01.2024 – для региональных проектов;
с 01.01.2025 – для муниципальных проектов.
Как поясняет правительство в пояснительной записке к проекту, это вызвано необходимостью выработки системного подхода к оценке бюджетных рисков по соглашениям. На наш взгляд, до появления системного подхода к оценке бюджетных рисков принятие законопроекта является преждевременным, поскольку введение новых обязанностей для участников проектов ГЧП не очень оправдано.
Также законопроектом предлагается закрепить уже существующие на практике процедуры. В частности, у финансовых органов в рамках рассмотрения частной инициативы и заключения соглашения сегодня тоже есть возможность получения информации для оценки бюджетных рисков.
В настоящее время процедура рассмотрения частной инициативы предполагает направление на рассмотрение финансового органа полученного от инвестора предложения. Это обусловлено тем, что в рамках рассмотрения частной инициативы публичная сторона должна оценить наличие у нее ресурсов для заключения и исполнения соглашения на предложенных инвестором условиях (п. 6 ч. 4.6 ст. 37 Закона о КС, п. 6 ч. 7 ст. 8 Закона о ГЧП). Кроме того, в рамках рассмотрения предложения о реализации проекта ГЧП предусмотрена специальная процедура определения сравнительного преимущества проекта, в рамках которой проводится оценка объема принимаемых публичной стороной обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта (п. 4 ст. 9 Закона о ГЧП). Таким образом, процедуры, в рамках которых финансовые органы могут получить необходимую информацию для оценки бюджетных рисков, уже регламентированы законодательством.
Однако предложенные законопроектом поправки, по сути, возлагают на инвестора обязанность, которая должна возлагаться на публичную сторону. Так, согласно проекту, предлагается, чтобы инвестор предоставлял публичной стороне необходимую информацию для оценки бюджетных рисков, в то время как, оценка бюджетных рисков прежде всего проводится в интересах публичной стороны. По нашему мнению, данная обязанность может быть возложена только на публичную сторону с учетом наличия у нее доступных источников информации для оценки бюджетных рисков.
Поскольку у финансовых органов публичной стороны уже есть источники получения необходимой информации для оценки бюджетных рисков, отдельные положения законопроекта вызывают сомнения с точки зрения распределения ответственности между частной и публичной сторонами за возникновение бюджетных рисков и их последствия.
Для инвестора последствия оценки финансовыми органами бюджетных рисков на основании представленной им информации достаточно неочевидны и непредсказуемы. С учетом того, что часто возникновение дополнительных расходов невозможно предвидеть при подготовке проекта, например, если инвестор предоставит необходимую информацию, но в дальнейшем в рамках реализации проекта выяснится, что она была недостаточной, что повлечет возникновение непредвиденных бюджетных рисков, непонятно, на публичную или частную сторону будут возложены последствия таких рисков. Например, будут ли возложены дополнительные расходы на публичную сторону, если инвестор не указал в составе необходимой информации какие-либо дополнительные расходы, поскольку предположил, что они не возникнут, а фактически они все-таки возникли.
Помимо прочего, в законопроекте не решен ряд процедурных вопросов. А именно не ясно:
- каковы последствия предоставления инвестором некорректной или неполной информации для оценки бюджетных рисков;
- будет ли у публичной стороны право направлять инвестору дополнительные запросы в целях получения необходимой информации или она сможет сразу отклонить предложение;
- возможно ли рассмотрение предложения без такой информации;
- обязан ли инвестор предоставлять информацию заново, если в ходе переговоров после подачи предложения стороны решили включить в соглашение новые условия, или в ходе исполнения соглашения, если стороны решили внести изменения в соглашение (например, стороны решили включить в соглашение новые особые обстоятельства).
Еще одной уязвимостью законопроекта, на наш взгляд, является то, что инвестор обязан предоставлять информацию для оценки бюджетных рисков в составе предложения. Однако положения поданного предложения могут быть существенно изменены в ходе переговоров после его подачи, в том числе это касается и перечня особых обстоятельств, которые могут повлечь возникновение дополнительных расходов бюджета. Таким образом, по нашему мнению, законопроект ограничивает гибкость механизма частной инициативы, поскольку, по сути, предполагает, что инвестор должен будет оценить все финансовые риски до подачи предложения, что далеко не всегда возможно.
Несомненно, механизм учета возможных финансовых обязательств публичной стороны по концессионным соглашениям необходим для систематизации рынка ГЧП и гарантии его устойчивости. Кроме того, международная практика доказывает необходимость разработки данного механизма.
Между тем представляется целесообразным решать проблему учета условных обязательств публичной стороны не путем дополнения перечня документов, предоставляемых в составе частной инициативы, а установлением необходимости активного включения финансового органа в процесс рассмотрения предложения о заключении соглашения, а также разработки методики оценки таких рисков и ее интеграции в процесс принятия решения о возможности заключения концессионного соглашения или соглашения о ГЧП.