Право бессрочного пользования землей: перспективы и преграды

Земельный кодекс РФ ограничил право постоянного (бессрочного) пользования на землю и обязал отдельные категории землепользователей переоформить земельные участки по своему желанию в аренду или в собственность до января 2012 г., а земельные участки, на которых находятся линейные объекты (линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги и железнодорожные линии), — до января 2015 г. За нарушение указанных сроков с января 2013 г. землепользователи будут привлекаться к административной ответственности.

Данное правило установлено п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон № 137-ФЗ). Исключение из него составляют государственные и муниципальные учреждения, казенные предприятия, центры наследия президентов РФ, прекративших свои полномочия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. Пункт 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ и п. 2.4 ст. 3 Закона № 137-ФЗ сохранили за ними право постоянного (бессрочного) пользования.

Правила п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ в части сроков переоформления не распространяются на юридических лиц, указанных в п. 2.1 данной статьи, в частности на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, гаражные потребительские кооперативы. Эти организации не ограничены сроком переоформления своего права постоянного (бессрочного) пользования.

Несмотря на то что п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ разрешает землепользователям переоформить земельный участок в собственность, в Земельном кодексе РФ имеются положения, препятствующие этому. Остановимся на них.

Ограничение по передаче земли в собственность

Отказ в переоформлении земельного участка в собственность грозит в случаях, указанных в п. 4 ст. 28 Земельного кодекса РФ. Это случаи изъятия земельных участков из оборота, резервирования земель для государственных или муниципальных нужд, запрета на приватизацию земельных участков, установленные федеральным законом.

Изъятие земельных участков (в том числе путем выкупа) для государственных и муниципальных нужд проводится в исключительных случаях: в связи с выполнением международных обязательств РФ, размещением объектов государственного или муниципального значения, указанных в подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов, а также в связи с иными обстоятельствами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ. Изъятие земельного участка путем выкупа осуществляется в порядке ст. 279 ГК РФ и ст. 55 Земельного кодекса РФ.

Справка

Согласно подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ не приватизируются земельные участки, на которых размещены следующие объекты:

• объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;
• объекты использования атомной энергии;
• объекты обороны и безопасности;
• объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;
• объекты, обеспечивающие статус и защиту государственной границы РФ;
• линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;
• объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
• автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных в ст. 49 и 70.1 Земельного кодекса РФ, и в соответствии с Положением о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 № 561. Резервирование осуществляется путем выкупа земельного участка у землепользователя.

Запрет на приватизацию установлен для следующих видов земельных участков:

• земельных участков, расположенных в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ (то есть полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования), а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ);
• земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, автомобильными дорогами и другими объектами (п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ);
• земельных участков в границах особо охраняемых территорий, например земли государственных заповедников, национальных парков (п. 6 ст. 95 Земельного кодекса РФ);
• земель, в границах территорий которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной (п. 5 ст. 58 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»);
• земель, входящих в состав лесного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов, в состав земель транспорта и предназначенных для обеспечения деятельности в морских, речных портах, аэропортах или отведенных для их развития, а также зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению (п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

Учитывая имеющиеся законодательные ограничения в приобретении земли в собственность, прежде чем принять решение о переоформлении права бессрочного пользования на право собственности, необходимо проверить, подпадает ли интересуемый земельный участок под случаи, указанные в п. 4 ст. 28 Земельного кодекса РФ. Впоследствии это позволит избежать судебных разбирательств по оспариванию отказа государственного или муниципального органа в приватизации земельного участка.

С изъятием и резервированием земельных участков все достаточно просто. Для этого государственный орган или орган местного самоуправления (в зависимости от того, в чьей собственности находится земля) выносит соответствующее постановление, и землепользователю будет предоставлен равноценный земельный участок либо возмещена его стоимость.

Сложности появляются при определении категории земельного участка, приватизация которых запрещена.

В принципе определить категорию земли можно по кадастровой выписке о земельном участке, выданной территориальным подразделением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Суды учитывают такие выписки при оспаривании отказов в передаче участка в собственность (постановления ФАС Поволжского округа от 14.05.2009 по делу № А57-1196/208, Восточно-Сибирского округа от 19.02.2009 № А74-1966/08-Ф02-333/09, Московского округа от 01.07.2009 № КГ-А40/5579-09, Уральского округа от 05.06.2008 № Ф09-4003/08-С6).

Другим документом, содержащим сведения о категории земельного участка, является генеральный план города или округа, в котором отображаются границы населенных пунктов, схемы территориального планирования и расположение участка землепользователя (О пределение ВАС РФ от 30.07.2009 № ВАС-9018/09, постановления ФАС Волго-Вятского округа от 02.12.2009 по делу № А11-1903/2009 и по делу № А11-1902/2009, Дальневосточного округа от 27.07.2009 № Ф03-2516/2009 (Определением ВАС РФ от 01.10.2009 № ВАС-12319/09 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ), Центрального округа от 21.01.2010 по делу № А14-2851/2009/68/22).

По отношению к кадастровой выписке генеральный план обладает преимуществом. Если в кадастровой выписке и генеральном плане указаны разные сведения о земельном участке, суды отдадут предпочтение генеральному плану (постановления ФАС Северо-Западного округа от 05.02.2010 по делу № А56-12068/2009, Дальневосточного округа от 27.07.2009 № Ф03-2516/2009 (Определением ВАС РФ от 01.10.2009 № ВАС-12319/09 отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ)).

На приватизацию земельного участка может повлиять статус объекта недвижимости, который на нем находится. Так, если недвижимостью является здание автовокзала, то получить земельный участок в собственность не удастся. В этом случае земельный участок, на котором расположен автовокзал, будет относиться к землям транспорта и в силу подп. 7 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ будет ограничен в обороте. Ограниченные в обороте земельные участки не представляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (абз. 2 п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ). ФАС Северо-Кавказского округа полагает, что в данном случае отказ госоргана в предоставлении такого участка в собственность будет являться обоснованным (постановление от 14.08.2009 по делу № А32-25387/2008).

Вместе с тем в отдельных случаях наличие на земельном участке объекта недвижимости, находящегося в собственности землепользователя, напротив, может поспособствовать приватизации участка.

На земле есть недвижимость

Согласно п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ право постоянного (бессрочного) пользования переоформляется в порядке ст. 36 Земельного кодекса РФ, которая содержит правила приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения.

Организации, являющиеся собственниками зданий (строений, сооружений), имеют исключительное право на приватизацию таких земельных участков, которое реализуется в порядке, установленном Законом № 137-ФЗ и Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ. Судебная практика сложилась в пользу землепользователей (Определение ВАС РФ от 25.12.2009 № ВАС-14442/09, постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 09.07.2009 № Ф04-3869/2009(9767-А46-31), Московского округа от 28.01.2009 № КГ-А40/12001-08, Северо-Западного округа от 16.10.2008 по делу № А56-41938/2007).

Землепользователь вправе приватизировать весь земельный участок, предоставленный ему в бессрочное пользование, а не только ту его часть, на которой находится здание и которая необходима для обслуживания этого здания (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 03.11.2009 по делу № А25-471/2009).

Если землепользователь является единственным собственником здания, он будет являться и единственным владельцем всего земельного участка. Но не исключено, что у здания может быть несколько собственников.

В этом случае земельный участок переоформляется в общую долевую собственность с учетом долей каждого собственника в праве собственности на здание, если иное не установлено Земельным кодексом РФ и федеральными законами. Предоставление земельного участка только одному из собственников считается незаконным, поскольку нарушает права других собственников. Подтверждение этой позиции можно найти в постановлениях ФАС Московского округа от 09.07.2008 № КГ-А41/5879-08 и Северо-Кавказского округа от 08.02.2008 № Ф08-70/08.

Земельный участок не передается в собственность, если в здании хотя бы одно из помещений находится на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Такой участок может быть предоставлен только в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора (постановления ФАС Северо-Западного округа от 26.10.2007 по делу № А56-52259/2006, Московского округа от 22.11.2006, 24.11.2006 № КГ-А41/11385-06).

Земля без недвижимости

Возникает вопрос: что делать организациям, у которых земельный участок находится в бессрочном пользовании и на нем отсутствует недвижимое имущество?

Напомним, что в п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ сказано, что организация вправе переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на землю на право собственности в соответствии со ст. 36 Земельного кодекса РФ, которая регулирует порядок приобретения в собственность земельных участков, на которых расположены здания (строения, сооружения).

Такая формулировка п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ вызвала много споров. С одной стороны, содержание данной нормы позволяет сделать вывод, что переоформить в собственность земельный участок, находящийся на праве постоянного (бессрочного) пользования, можно только при наличии на нем здания (строения, сооружения). До 2005 г. именно такую позицию занимали арбитражные суды (постановления ФАС Северо-Западного округа от 06.05.2004 № А26-7059/03-24 и Поволжского округа от 02.11.2004 № А55-715/04-15).

Однако в марте 2005 г. Пленум ВАС РФ разъяснил (правда, эти разъяснения были адресованы арбитражным судам) особенности применения нового земельного законодательства, в том числе п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ (постановление от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»).

Высшие арбитры полагают, что согласно п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ лица, которым предоставлены земельные участки на таком праве до вступления в силу Земельного кодекса РФ, вправе до 1 января 2006 г. (в настоящее время срок переоформления продлен до 2012 г.) по своему выбору приобрести их в аренду или в собственность в соответствии с порядком, установленным правилами ст. 36 Земельного кодекса РФ, независимо от того, для какой цели были предоставлены земельные участки.

Позже в ноябре 2006 г. Президиум ВАС РФ еще раз подтвердил указанную позицию. В постановлении от 21.03.2006 № 14711/05 высшие арбитры отметили, что одинаковый порядок (административная процедура) предоставления собственникам зданий, строений, сооружений и землепользователям прав на соответствующие земельные участки не означает, что п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ и ст. 36 Земельного кодекса РФ регулируют одни и те же отношения по приобретению заинтересованными лицами земли в частную собственность. Пунктом 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ предусмотрены специальные условия приобретения земли в собственность, в частности наличие титула права постоянного (бессрочного) пользования, ограничение по времени права землепользователя по своему желанию выбрать дальнейший режим землепользования. Статья 36 Земельного кодекса РФ устанавливает иные условия приобретения земли в частную собственность: наличие титула права собственности на здание, строение, сооружение, исключительный характер права на приватизацию или приобретение права аренды земельного участка, необходимого для эксплуатации объекта недвижимости. Поэтому отсутствие на земельном участке объекта недвижимости, принадлежащего землепользователю на праве собственности, не может служить препятствием для переоформления им права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности.

Такая позиция высших арбитров применяется арбитражными судами (постановления ФАС Северо-Западного округа от 12.08.2008 № Ф04-4823/2008(9637-А45-32) и от 04.08.2008 № Ф04-1336/2008(1374-А45-32), Дальневосточного округа от 26.01.2009 № Ф03-6402/2008, Центрального округа от 10.11.2008 по делу № А14-624-2008/16-13 и от 28.10.2009 по делу № А54-4985/2008-С14, Поволжского округа от 27.01.2009 по делу № А55-7788/2008, Московского округа от 11.12.2009 № КГ-А41/13073-09).

У здания новый собственник

Организация, приобретая здание, расположенное на земельном участке, который находится у собственника в бессрочном пользовании, одновременно приобретает исключительное право на приватизацию всего или части этого участка в порядке п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ. При этом размер земельного участка зависит от способа приобретения здания.

Если собственник здания меняется в связи с его реорганизацией, право бессрочного пользования переходит на весь земельный участок в порядке правопреемства. Поскольку сохранить это право новый собственник, созданный в порядке реорганизации, не может (если он не относится к организациям, указанным в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ), он обязан переоформить его на право собственности или аренды в срок, указанный в п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ (постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 05.06.2009 № Ф04-3332/2009(8153-А45-37) и Уральского округа от 11.02.2010 № Ф09-1639/09-С6).

При переходе права собственности на здание иным способом (например, в случае купли-продажи) новый собственник приобретает право на использование не всего земельного участка, а только части, занятой зданием и необходимой для его использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник. В случае перехода права собственности на здание к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание или сложившегося порядка пользования земельным участком. Так указано в п. 1 ст. 35 Земельного кодекса РФ и п. 3 ст. 552 ГК РФ.

В силу указанных норм новый собственник здания вправе требовать оформления права собственности на ту часть земельного участка, которая занята объектом недвижимости и необходима для его использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, то есть в порядке п. 2 ст. 3 Закона № 137-ФЗ. Право требования возникает с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, при этом письменный отказ продавца от права бессрочного пользования на эту часть земельного участка не требуется. Такую же позицию занимают арбитражные суды (п. 13 постановления Пленума ВАС РФ от 24.01.2005 № 11, постановления ФАС Поволжского округа от 06.03.2008 по делу № А06-2003/07 и Западно-Сибирского округа от 09.07.2009 № Ф04-3869/2009(9767-А46-31)).

Согласно п. 2 ст. 35 Земельного кодекса РФ предельные размеры площади части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяются в соответствии с п. 3 ст. 33 Земельного кодекса РФ исходя из утвержденных в установленном порядке норм отвода земель для конкретных видов деятельности или правил землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации.

Административная ответственность

В заключение напомним, что с 1 января 2013 г. Кодекс об административных правонарушениях РФ будет дополнен ст. 7.34, устанавливающей ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или прав собственности.

Землепользователи (юридические лица и индивидуальные предприниматели) будут наказываться штрафами в размере от 20 000 до 100 000 руб.