1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1683

Автономное учреждение: полусвободное плавание

Некоммерческие организации

В России появилась новая организационно-правовая форма юридических лиц — автономное учреждение. Практическая «обкатка» этого вида некоммерческих организаций еще впереди. А сейчас самое время обсудить особенности таких учреждений исходя из имеющейся нормативной базы.

 

Дитя казны и бизнеса

Вступивший в силу 8 января 2007 г. Закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон) определяет их правовое положение, порядок создания, реорганизации и ликвидации, порядок формирования и использования имущества учреждений, основы их управления и отношений с учредителями и третьими лицами, а также ответственность учреждений. Отметим сразу принципиальные отличия этого нового вида некоммерческих организаций от других государственных и муниципальных учреждений:

·        сфера деятельности автономных учреждений конкретизирована;

·        у них шире полномочия в отношении переданного им имущества;

·        они не признаются бюджетными;

·        учредители должны их финансировать, однако эта «подпитка» носит ограниченный характер и автономные учреждения нацелены на самоокупаемость;

·        собственник имущества таких учреждений не несет ответственности по их обязательствам.

Характеризующие автономные учреждения правовые признаки позволяют утверждать, что по своей сути эти юридические лица близки к коммерческим организациям. Это своеобразный аналог унитарных предприятий, действующий в непроизводственной сфере.

Появление этого нового вида организаций повлекло необходимость принятия Закона от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений». Поправки коснулись таких важных правовых актов, как Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон от 10.07.92 № 3266-1 «Об образовании», «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 09.10.92 № 3612-1, Закон от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Закон от 22.08.96 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Закон от 21.07.97 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве». Эти изменения вступили в силу одновременно с Законом.

Несомненно, что для деятельности автономных учреждений потребуются новые правовые акты разного уровня, которые и появятся в ближайшее время. Можно также прогнозировать уменьшение количества государственных и муниципальных учреждений «старого образца», многие из которых будут преобразованы в автономные. Работники таких учреждений должны заранее готовиться к подобным метаморфозам.

 

Определимся с нишей

Для того чтобы установить сферу деятельности автономных учреждений и чем конкретно они будут заниматься, проанализируем положения Закона и иных правовых актов.

Из статьи 2 Закона следует, что такие учреждения могут создаваться только Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Данный перечень, безусловно, является закрытым.

Таким образом, государство намерено передать часть своих полномочий автономным учреждениям в указанных областях, наделив их на первое время необходимым имуществом и предоставив им возможность распоряжаться в установленных границах полученными от осуществляемой деятельности доходами. Это же относится и к органам местного самоуправления. Очевидно, что речь может идти только о тех полномочиях (их составляющих), которые не требуют непосредственного участия государства и муниципалитетов. Итак, определим «содержание» сфер, в которых автономные учреждения могут осуществлять свою деятельность.

 

Наука

Закон от 23.08.96 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» не дает единого определения понятию «наука». Однако данный правовой акт позволяет установить границы этой области исходя из описания трех ее составляющих.

Научная (научно-исследовательская) деятельность — это деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:

·        фундаментальные научные исследования — экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды;

·        прикладные научные исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.

Научно-техническая деятельность — это деятельность, направленная на получение, применение новых знаний для решения технологических, инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспечивающих функционирование науки, техники и производства как единой системы.

Экспериментальные разработки — деятельность, которая основана на знаниях, приобретенных в результате проведения научных исследований или на основе практического опыта, и направленная на сохранение жизни и здоровья человека, создание новых материалов, продуктов, процессов, устройств, услуг, систем или методов и их дальнейшее совершенствование.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в области формирования и реализации государственно-научной политики определены в ст. 12 Закона № 127-ФЗ.

 

Образование

Согласно Закону от 10.07.92 № 3266-1 «Об образовании» под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (цензов).

Компетенция в области образования Российской Федерации, ее субъектов, а также полномочия органов местного самоуправления определены соответственно в ст. 28, 29 и 31 данного Закона.

Можно предположить, что большинство автономных учреждений, действующих в этой области, будут созданы вновь, а не на базе бесплатных образовательных бюджетных учреждений. Это следует из ч. 4 ст. 5 Закона, на этом мы остановимся позже.

Компетенция и ответственность образовательного учреждения в целях Закона «Об образовании» установлены ст. 32 данного правового акта.

 

Здравоохранение

«Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22.07.93 № 5487-1 определяют, что охрана здоровья граждан — это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, а также компетенция органов местного самоуправления установлены соответственно в ст. 5, 6 и 7 данных Основ.

Видимо, большая часть доходов автономных учреждений, действующих в данной области, будет поступать от выполнения лечебных услуг. В настоящее время действуют Правила предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13.01.96 № 27.

Следует отметить, что согласно ч. 3 ст. 20 Закона изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается.

 

Культура

При определении границ данной сферы следует исходить из определений следующих понятий, содержащихся в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» от 09.10.92 № 3612-1.

Культурная деятельность — это деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Культурные ценности — нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и  искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Культурные блага — условия и услуги, предоставляемые организациями, другими юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.

Статьями 37, 39 и 40 данных Основ определены полномочия в области культуры федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

 

Социальная защита

Согласно ст. 7 Конституции РФ в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Поскольку иное законодательство не дает четкого определения данному понятию, необходимо исходить из содержания приведенной нормы, которая, правда, очерчивает данную сферу весьма расплывчато.

 

Занятость населения

В соответствии со ст. 1 и 5 Закона от 19.04.91 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» занятость — это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход. Государство проводит политику содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную деятельность. Полномочия органов федеральной власти и местного самоуправления в данной области определены в ст. 7 и 7.2 названного Закона.

Физическая культура и спорт

Согласно ст. 2 Закона РФ от 29.04.99 № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» физическая культура является составной частью культуры, областью социальной деятельности, представляющей собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, укрепления его здоровья и совершенствования двигательной активности человека. Спорт — составная часть физической культуры, исторически сложившаяся в форме соревновательной деятельности и специальной практики подготовки человека к соревнованиям. При этом спорт подразделяется на любительский и профессиональный. Компетенция органов исполнительной власти в данной области установлена в ст. 6 названного Закона.

 

Собственник наделяет и благословляет...

Закон предусматривает два пути создания автономного учреждения, которые можно образно назвать «рождение» и «метаморфоза». В первом случае совершенно новое юридическое лицо появляется вследствие принятия собственником решения о его учреждении, во втором — путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения. Можно предположить, что полномочные органы будут активно пользоваться своим правом на такое преобразование. Чтобы не допустить излишней коммерциализации социальной сферы, законодатель предусмотрел специальное ограничительное правило. Согласно ч. 4 ст. 5 Закона решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по его инициативе либо с его согласия. При этом такое преобразование не должно нарушать конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования и права на участие в культурной жизни.

Автономное учреждение создается на базе федеральной собственности, собственности субъекта РФ либо муниципальной собственности. В зависимости от статуса имущества решение о создании принимается соответственно Правительством РФ, региональным исполнительным органом государственной власти, местной администрацией муниципального образования. При этом закрепляемое за автономным учреждением имущество должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у него до изменения его типа.

Согласно подп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ в редакции Закона от 03.11.2006 № 175-ФЗ передача на безвозмездной основе объектов основных средств государственным и муниципальным учреждениям в целях гл. 21 Налогового кодекса РФ не признается объектом обложения НДС. А в соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 251 НК РФ в этой же редакции не учитываются доходы в виде имущества при определении базы по налогу на прибыль, полученные государственными и муниципальными учреждениями по решению органов исполнительной власти всех уровней.

Приведенные положения распространяются и на автономные учреждения, которые являются видом названных государственных и муниципальных учреждений.

 

ВНИМАНИЕ!

Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией (ч. 14 ст. 5 Закона). Следовательно, в данном случае не появляется новое юридическое лицо. Соответственно не возникает необходимости составлять разделительный баланс или передаточный акт, которые согласно ст. 58 ГК РФ нужны при разделении, выделении и преобразовании юридических лиц. В данном случае в устав существующего учреждения вносятся изменения.

 

Поскольку Закон не признает изменение типа учреждения его реорганизацией, инспекция не вправе осуществить внеочередную проверку на основании ст. 89 НК РФ, согласно которой в связи с реорганизацией или ликвидацией организаций налоговые органы могут проводить выездные проверки независимо от времени проведения и предмета предыдущих проверок. В данном случае «прежний» налогоплательщик продолжает существовать с измененным статусом.

За автономным учреждением имущество закрепляется на праве оперативного управления. Однако оно имеет больше полномочий в отношении этого имущества, чем иные государственные и муниципальные учреждения.

Закон выделяет следующие виды имущества автономного учреждения:

·        недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное автономным учреждением за счет выделенных учредителем средств на приобретение этого имущества;

·        остальное, в том числе недвижимое, имущество.

 

СПРАВКА

Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды этого имущества определяются в порядке, установленном Правительством РФ (ч. 3 ст. 3 Закона). В настоящее время такой порядок не определен.

 

Можно предположить, что к особо ценному движимому имуществу относится, например, дорогостоящее медицинское оборудование, переданное автономному учреждению здравоохранения его учредителем или приобретенное за его счет.

Первый названный вид имущества подлежит обособленному учету в установленном порядке. Автономное учреждение не вправе распоряжаться таким имуществом без согласия учредителя. В то же время остальным, в том числе недвижимым, имуществом оно вправе распоряжаться самостоятельно. Однако вносить этот второй вид имущества в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать его организациям в качестве их учредителя или участника автономное учреждение может только с согласия собственника.

Закон также предусматривает особый порядок совершения крупных сделок. К ним относятся сделки, связанные с распоряжением денежными средствами, привлечением заемных средств, отчуждением имущества (которым автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей его в пользование или залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10% балансовой стоимости активов учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности. Предложение о совершении крупной сделки руководитель учреждения должен представить на рассмотрение наблюдательного совета. Согласно ч. 5 ст. 11 Закона решение этого коллегиального органа управления по данному вопросу является обязательным.

 

Хочешь жить — умей вертеться

Итак, учредитель «снарядил» созданное им автономное учреждение. Что же дальше? А в дальнейшем организация может рассчитывать лишь на ограниченную поддержку своего «папы», который устанавливает для нее задания в соответствии с предусмотренной основной уставной деятельностью. Финансовое обеспечение выполнения такого задания учредитель осуществляет с учетом:

·        расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных им за автономным учреждением или приобретенных за счет средств учредителя;

·        расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Учредитель также должен осуществлять финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Если с согласия собственника первый вид имущества будет сдан в аренду, то его финансовое обеспечение не осуществляется.

Финансирование автономного учреждения осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещенных законодательством источников.

 

СПРАВКА

Из статьи 6 Бюджетного кодекса РФ следует, что:

субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной или безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

 

Говоря об объеме финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем, следует отметить, что он не может зависеть от типа государственного или муниципального учреждения. То есть для выполнения обязательных заданий автономные учреждения должны финансироваться по тем же нормативам, по которым финансируются бюджетные учреждения.

Из содержания подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ в редакции Закона от 03.11.2006 № 175-ФЗ следует, что выделяемые автономным учреждениям субвенции и субсидии относятся к доходам, не учитываемым при определении базы по налогу на прибыль как имущество, относящееся к средствам целевого финансирования, полученное налогоплательщиком и использованное им по назначению, определенному источником такого финансирования или федеральными законами. Этой же статьей установлено, что для применения этой льготы налогоплательщики должны выполнять следующее условие: вести раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования. В противном случае полученные средства будут рассматриваться как подлежащие налогообложению с даты их получения. Очевидно, что автономные учреждения также должны выполнять это условие.

Предполагается, что деньги они будут зарабатывать сами при ведении деятельности, которую можно подразделить на следующие виды:

·        основная деятельность, осуществляемая в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию, связанная с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно;

·        работы и услуги, относящиеся к основной деятельности, выполняемые по своему усмотрению для граждан и юридических лиц за плату на одинаковых условиях в порядке, установленном федеральными законами;

·        иная деятельность, осуществляемая лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано, при условии, что эта деятельность указана в его уставе.

Следует отметить, что собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления последним своей деятельности и использования закрепленного за ним имущества.

Не приведет ли принцип частичной самоокупаемости к превращению этих некоммерческих организаций в структуры, для которых зарабатывание денег — самоцель, покажет время.

 

СПРАВКА

В настоящее время в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 351557-4 «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Под целевым капиталом понимается сформированная за счет пожертвований, внесенных в виде денежных средств, часть имущества таких организаций, переданная ими в доверительное управление управляющей компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности некоммерческих организаций в установленном порядке. При обсуждении этого законопроекта внесено предложение предусмотреть возможность формирования целевого капитала автономными учреждениями.

 

Плюсы и минусы

Обсуждая вопросы получения автономными учреждениями от учредителя имущества, а также финансирования в виде субвенций и субсидий, мы уже сказали о налоговых льготах, предоставляемых при совершении этих операций. Какие же еще особенности налогообложения, а также учета могут быть у этих некоммерческих организаций?

Прежде всего обратимся к нормам Бюджетного кодекса РФ, в который были внесены изменения Законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ.

Статья 161 БК РФ, давая определение понятию «бюджетное учреждение», указывает на то, что такие учреждения финансируются из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. А согласно п. 2 данной статьи организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, за исключением казенных предприятий и автономных учреждений, в целях названного Кодекса признаются бюджетными учреждениями.

Из приведенных положений следует, что:

·        автономные учреждения не являются бюджетными;

·        их финансирование и расходование средств не будет связано со сметой доходов и расходов.

То, что данные некоммерческие организации не признаются бюджетными, также следует из п. 2 ст. 120 ГК РФ.

Эти два момента можно считать ключевыми при сравнении автономных учреждений с государственными и муниципальными учреждениями старого типа, являющихся бюджетными.

Находясь в ином статусе, «новички» уже не смогут пользоваться налоговыми преимуществами бюджетных организаций. Так, согласно п. 3 ст. 286 НК РФ бюджетные учреждения имеют право уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль по итогам отчетного периода независимо от суммы дохода от реализации за предыдущие четыре квартала. Автономные учреждения смогут воспользоваться такой льготой лишь на общих основаниях, если такие доходы за указанный период у них не превышали в среднем 3 млн рублей за каждый квартал. Правда, они могут получить это право как некоммерческие организации, не имеющие дохода от реализации товаров (работ, услуг). Однако трудно себе представить «бездоходное» автономное учреждение, существование которого во многом зависит от его предпринимательской деятельности.

В то же время на автономные учреждения не распространяются положения ст. 321.1 НК РФ, предусматривающие особенности ведения налогового учета бюджетными организациями. Следовательно, эти некоммерческие организации должны в целях налогообложения учитывать доходы и расходы в общеустановленном порядке, кроме учета полученных субвенций и субсидий в целях подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ, о чем мы уже говорили.

Согласно подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ бюджетные учреждения не вправе применять упрощенную систему налогообложения. Автономные учреждения, не являющиеся бюджетными, смогут применять этот спецрежим при соблюдении условий, предусмотренных главой 26.2 Налогового кодекса РФ.

Нет препятствий и для применения этими некоммерческими организациями специального налогового режима в виде уплаты ЕНВД, если они согласно уставу будут осуществлять виды деятельности, предусмотренные главой 26.3 Налогового кодекса РФ и выполнять другие необходимые условия.

Статьей 2 Закона предусмотрено, что автономные учреждения предоставляют информацию о своей деятельности в органы государственной статистики, налоговые и иные органы в соответствии с законодательством и своим уставом. Из этой же статьи следует, что эти некоммерческие организации должны обеспечивать открытость и доступность своих документов, среди которых указаны, в частности, план финансово-хозяйственной деятельности и годовая бухгалтерская отчетность. Проекты этих документов согласно ст. 11 и 13 Закона предварительно должен рассматривать наблюдательный совет автономного учреждения. Однако решение этого коллегиального органа по этим вопросам не является окончательным. Утверждение плана финансово-хозяйственной деятельности и годовой бухгалтерской отчетности входит в компетенцию руководителя автономного учреждения.

Говоря о бухгалтерском учете, следует отметить следующее. Приказом Минфина РФ от 10.02.2006 № 25н утверждена Инструкция по бюджетному учету, которая устанавливает единый порядок ведения бухучета, в частности, для бюджетных учреждений. Поскольку автономные учреждения не являются бюджетными, можно утверждать, что данная Инструкция распространяться на них не должна. Следовательно, эти организации будут вести бухгалтерский учет по общим правилам, учитывая особенности своего статуса.

Можно предположить, что вскоре будут приняты подзаконные нормативные акты, касающиеся вопросов финансово-хозяйственной деятельности и учета автономных учреждений.