Наши читатели в своих письмах часто спрашивают, почему «ЭЖ» не пишет о местном самоуправлении в конституционно обособленных субъектах Федерации — городах федерального подчинения Москве и Санкт-Петербурге? В самом деле, почему в любом населенном пункте России люди в лицо знают глав своих муниципальных образований и депутатов местного собрания, а в Москве — только мэра Юрия Лужкова? По многочисленным социологическим опросам, у 95% москвичей власть ассоциируется с именем градоначальника, и примерно столько жителей столицы не могут назвать имя главы своей районной управы.
Законы двойного назначения
Основной закон России придал городам федерального подчинения статус самостоятельного субъекта Федерации (ст. 65, ч. 1). В то же время в Конституции нечетко сформулированы правовые нормы соотношения уровней публичной власти в них.
В других субъектах РФ государственную власть осуществляют органы государственной власти, образуемые самими регионами и действующие на конституционном принципе разделения властей. А народ осуществляет свою власть с учетом исторических и местных традиций непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3, ч. 2 Конституции РФ).
В Москве и Санкт-Петербурге территориальные границы юрисдикции городских органов государственной власти совпадают с границами юрисдикции общегородских органов местного самоуправления. Это — главное отличие территориальной организации уровней публичной власти в двух российских мегаполисах от других субъектов Федерации.
В субъектах Федерации невозможно создание единого органа муниципального образования. Это противоречит конституционному положению о том, что органы местного самоуправления в Российской Федерации не входят в систему государственной власти.
В Москве и Санкт-Петербурге тоже нельзя образовывать органы управления с «двойным статусом» — статусом органов государственной власти и одновременно статусом органа местного самоуправления. Но Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет столичным властям регулировать вопросы местного значения посредством городских законов. В Москве такой правовой акт принят за год до принятия федерального закона — 6 ноября 2002 г., а в Санкт-Петербурге — 7 июня 2005 г.
Три уровня управления или три головы дракона?
В столице России сегодня исполнительная власть имеет три уровня управления:
· мэрия (правительство города);
· префектура (руководство административного округа);
· управа (администрация района).
Еще в городе 125 органов местного самоуправления. А когда-то было 33 районные администрации и не было 10 административных округов. Представительная (законодательная) власть имеет два уровня: Мосгордума и муниципальные собрания. При этом 35 городских депутатов работают на освобожденной основе, а почти 1,3 тыс. местных — на общественных началах. Муниципальные депутаты могут создавать и создают муниципалитеты. Однако даже эксперты затрудняются сказать, что это за орган управления: аппарат муниципального собрания или параллельная районная управа? И кто кому подчиняется? К кому рядовому москвичу идти со своими проблемами? Префекты округов и главы управ независимы в своих действиях от мнения населения, поскольку назначаются московским правительством. Главное — понравиться начальству. Поруководил районом — двинули в префектуру, а там, глядишь, и в мэрию возьмут. По свидетельству депутата муниципального собрания «Крылатское» Рустама Махмудова, за последние три года в их управе сменилось три главы. И каждый стремился сделать карьеру, неважно в каком конце Москвы. Схожая схема существует в Санкт-Петербурге, где сейчас действуют 111 внутригородских муниципальных образований. Там во главе исполнительной вертикали власти стоит губернатор (глава городской администрации). Ему подчинены районные администрации. Ниже районов — муниципальные образования со своими администрациями. Многие образования не имеют имени и числятся как МО №… Депутатский корпус в Северной столице тоже имеет два уровня: городской и районный. Где деньги и чье имущество? Еще одна особенность местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге связана с отсутствием в законодательстве принципа сохранения единства городского хозяйства. Если исходить из буквы закона, то границы между муниципальными образованиями в городах федерального подчинения должны проходить по осевой линии улиц. Значит, одну сторону проезжей части содержит одно муниципальное образование, а вторую половину — другое. На практике, правда, до такого разделения труда дело пока не дошло. Вопросы местного значения, не отнесенные городскими законами к компетенции внутригородских муниципальных образований, решаются органами государственной власти: в Москве — мэрией и ее подразделениями, в Санкт-Петербурге — администрацией губернатора. Тем не менее открытыми для дискуссий и разных толкований остаются вопросы, связанные с финансированием внутригородских муниципальных образований и разделом имущества — экономических основ местного самоуправления. В Санкт-Петербурге, по свидетельству председателя Комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления городской администрации Нины Шубиной, финансирование муниципальных образований закладывается в городской закон о бюджете на очередной год, а теперь и в бюджетный план города на 3 года. На 2008 г. доходная часть муниципальных образований увеличена на 700 млн руб. В Москве в этом году объем местных бюджетов увеличился более чем в два раза. По мнению председателя комиссии Мосгордумы по государственному строительству и местному самоуправлению Татьяны Портновой, это произошло благодаря разделению полномочий между городской властью и органами местного самоуправления. Местная власть в Москве отвечает за организацию отдыха и спортивной работы на своей территории, за внутридворовый досуг в жилых микрорайонах и работу с несовершеннолетними. На эти цели в течение 2007 г. в местное подчинение передано 120 государственных учреждений, около 800 клубов и центров, свыше 2,5 тыс. спортплощадок. Всего органы местного самоуправления получили более 183 тыс. кв. м нежилых помещений. Общий объем финансирования на данные полномочия превысил 2 млрд руб. В следующем году и эта сумма увеличится, поскольку к органам местного самоуправления перейдут еще вопросы опекунства и попечительства. Депутат Мосгордумы считает, что муниципалитеты научились работать с бюджетными деньгами и формировать собственные бюджеты. А начинали с того, что только семь муниципалитетов имели бюджеты. Т. Портнова уверена, что в течение ближайших двух лет бюджеты всех муниципальных образований города станут самодостаточными. Однако не все в Москве разделяют ее оптимизм. Так, заместитель председателя муниципального собрания «Дорогомилово» Зоя Шаргатова считает, что органам местного самоуправления нужно еще поручить благоустройство дворов и дворовых территорий, а также передать вопросы размещения мелкорозничной торговли в районах. Депутат ратует и за передачу полномочий по обеспечению правопорядка в районах. В идеале, по ее мнению, город должен брать на себя ответственность там, где местное самоуправление не справляется. Каким быть местному самоуправлению в мегаполисах? Однозначного ответа на этот вопрос нет. С одной стороны, становление местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге сопряжено с одинаковыми для всей страны проблемами, а с другой — имеет ряд существенных особенностей. В частности, одним из московских районов является город Зеленоград, расположенный дальше от МКАД, чем подмосковные Химки и Мытищи. В черту Санкт-Петербурга входят города Кронштадт, Ломоносов, Пушкин, Колпино. Мнения экспертов о путях реализации в мегаполисах реформы местного самоуправления разделились. Одни считают, что нужен специальный закон, аналогичный федеральным законам о наукоградах (от 07.04.99 №70-ФЗ) и о закрытых административно-территориальных образованиях (от 14.07.92 №3297-1). К этому склоняются в Совете Федерации, о чем было сказано на парламентских слушаниях, посвященных особенностям муниципальной реформы в городах федерального значения. Часть экспертов предлагает внести в действующий Федеральный закон №131-ФЗ о местном самоуправлении изменения и дополнения с детальной конкретизацией особенностей его применения в мегаполисах. Есть группа специалистов, ратующих за внесение в этот же ФЗ других изменений и дополнений, которые утвердили бы принцип единства городского хозяйства с одновременным установлением минимального объема компетенции внутригородских муниципальных образований. Некоторые эксперты полагают, что можно ограничиться позицией Конституционного Суда России о том, что Москва и Санкт-Петербург не должны самостоятельно ограничивать федеральные гарантии местного самоуправления. Для этого достаточно простого контроля за соответствием городских законов Конституции страны и федеральным законам. Такой подход кажется нереальным эксперту Центра правовой поддержки местного самоуправления Марине Якутовой, поскольку в стране нет системы добросовестного исполнения судебных решений. А главным в становлении местного самоуправления в стране остается умение работать с населением и во благо населению, а не в угоду вертикали власти. К СВЕДЕНИЮ: На днях Правительство Москвы одобрило программу развития местного самоуправления в городе в 2008—2010 гг. Предусматривается, в частности, сделать муниципальные образования финансово достаточными. Одновременно расширятся и функции местного самоуправления. Для информирования населения о деятельности местной власти в сети Интернет будет открыт специальный портал. ИСТОЧНИК: ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ