1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1750

Постой, паровоз!

Необходим анализ хода реформы железнодорожного транспорта

ПОДГОТОВИЛ С. Омельченко, «ЭЖ» 

В 2010 году должна завершиться реформа железнодорожной отрасли. Программа реформы, разработанная в 90-х годах, с тех пор не подвергалась ни анализу, ни пересчету, несмотря на изменившуюся как на самом железнодорожном транспорте, так и в экономике страны ситуацию.

В конце прошлого века показатели грузооборота на железной дороге значительно снизились, простаивал подвижной состав, а доходов Министерства путей сообщения не хватало для обеспечения работы инфраструктуры. Тем не менее доля железнодорожного транспорта в общем грузообороте России сохранялась практически неизменной – на уровне 40% (диагр. 1). В других странах, в то же время начинавших реформирование своих железных дорог, этот вид транспорта серьезно уступал остальным в общем грузообороте. Например, доля железнодорожных перевозок в Германии и сегодня не превышает 18%, и изменить это обстоятельство за счет реформы не удалось.

Основной предпосылкой реформирования железных дорог в России была нехватка средств (диагр. 2). В этот период государственное регулирование отрасли было направлено на стабилизацию экономики страны за счет сдерживания роста тарифов на услуги естественных монополий. В итоге, по нашим оценкам, за последние 15 лет недофинансирование только в части обновления подвижного состава достигло по меньшей мере 500 млрд руб.

В основу разработанной в 1998 г. Концепции структурной реформы железнодорожного транспорта России легли господствующие в то время либеральные идеи о конкуренции как панацеи от всех бед, универсального и высокоэффективного средства. Но расчеты, подтверждающие экономическую целесообразность внедрения конкуренции, не проводились. До сих пор, за два года до окончания реформы, идут споры о том, что в железнодорожной отрасли является монопольным и что – конкурентным сектором, однако споры эти носят лишь научный характер и на процессе реформирования никак не отражаются. Тогда как мировой опыт наглядно демонстрирует, насколько опасным может быть непродуманное отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности.

На протяжении последних 20 лет в десятках стран проводились реформы железных дорог. Их основные предпосылки во многом схожи. Это и высокая себестоимость услуг железнодорожного транспорта, и низкая конкурентоспособность по отношению к другим видам транспорта, и необходимость сократить размеры бюджетного субсидирования, и неэффективное государственное управление отраслью.

Основным аргументом в пользу начала преобразований на железных дорогах в различных странах обычно являлось падение основных показателей работы железнодорожного транспорта: грузооборота, пассажирооборота, доходов от основных видов деятельности и т.д. Пример России интересен тем, что реформа началась именно в тот момент, когда в отрасли уже произошел перелом негативных тенденций. Причиной роста основных показателей стал общий подъем экономики страны после кризисного 1998 г. Устойчивый рост грузоперевозок в течение 2000-х гг. положительно отразился на финансовом состоянии железнодорожного транспорта и привел к кратному увеличению использования инфраструктуры и подвижного состава. И пришедшее на смену Министерству путей сообщения ОАО «РЖД» оказалось в обратной ситуации: средства у компании есть, но налицо серьезнейший дефицит производственных возможностей – подвижного состава, пропускной способности пути и работоспособности других видов инфраструктуры. Новейшая мировая практика реформирования инфраструктурных отраслей показывает, что реформирование при дефиците производственных возможностей неизбежно приводит либо к его нарастанию, особенно в инфраструктурном сегменте, либо к необходимости масштабного субсидирования со стороны государства. При этом процесс реформирования всегда и везде сопровождался ростом цен на товары и услуги естественных монополий.

Так, в Великобритании после реформы железных дорог, целью которой было увеличение грузооборота на железнодорожном транспорте и повышение его конкурентоспособности, была создана частная инфраструктурная компания RailTrack. Но жестко регламентированная государством инфраструктурная составляющая стоимости перевозок не позволила поддерживать пути и другие элементы инфраструктуры в рабочем состоянии. Компания вынуждена была постоянно привлекать заемные средства и в конце концов обанкротилась. Ее место заняла Network Rail – формально частная компания, но выживающая за счет государственных субсидий и банковских кредитов, выдаваемых под госгарантии.

Есть и другие примеры того, как инфраструктурные компании становились убыточными и задача по поддержанию работоспособности железных дорог вновь ложилась на плечи государства. Согласно расчетам американских экономистов, организационное разделение перевозочной деятельности и инфраструктуры в рамках одного холдинга приводит к росту издержек на 40%, а полное организационное отделение – еще на 70%. Это доказывает и опыт реформирования российской электроэнергетики: в результате дробления управляющих компаний организационные издержки в отрасли, по некоторым данным, возросли на 30—40%.

Пример электроэнергетической отрасли показателен и во многом другом. Реформирование отрасли начиналось в тяжелых условиях: износ основных фондов к концу 1990-х гг. составил более 50%, тарифы на электроэнергию росли медленнее (диагр. 3), чем цены на другие промышленные товары, а доля оплаты реализуемой электроэнергии упала почти на 50% (даже с учетом оплаты векселями, бартером и взаимозачетами). К 2000—2001 гг. состояние отрасли стабилизировалось, удалось вернуть практически все накопленные неплатежи. Экономическое оздоровление отрасли в итоге стало главным достижением команды реформаторов РАО «ЕЭС России».

Но все же главной целью реформы было решение задачи по ликвидации дефицита мощности через привлечение сторонних (частных) инвестиций в капитальное строительство. Однако ни в одной стране мира нет опыта реформирования электроэнергетики, когда основной целью реформы являлось бы решение проблем дефицита мощности. Наоборот, большинство стран начинали реформировать электроэнергетику в условиях значительных резервов мощности, что было следствием системы тарифного регулирования по норме доходности на вложенный капитал. Причем опыт зарубежных стран показал, что как раз недоинвестирование является самым серьезным риском либерализации электроэнергетики.

По факту инвестиции, которые начали приходить в отрасль с 2006 г., до сих пор не дали желаемого результата – темпы ввода новых мощностей остаются практически на прежнем уровне, и в ближайшие несколько лет ситуация вряд ли изменится. Более того, новые собственники требуют корректировки ранее утвержденных сроков ввода новых генерирующих мощностей в сторону увеличения.

Пятилетний опыт реформы в России, а также почти двадцатилетний опыт многих зарубежных стран свидетельствуют о том, что конкурентная модель не является самой эффективной формой организации экономических отношений в электроэнергетике. Поэтому при продолжении реформы другой естественной монополии – железнодорожного транспорта – необходимо еще раз осмыслить те негативные тенденции, которые проявила реформа электроэнергетики. Слишком большое значение для нашей огромной страны имеют железные дороги и стоимость перевозки грузов по ним.

При любых преобразованиях возникают новые затраты (цена реформы) и исчезают какие-либо старые (эффект реформы). Реформу условно можно признать удачной, если по итогам определенного периода времени эффект от реформы больше цены реформы. Но на сегодняшний день отсутствуют серьезные расчеты по оценке цены и эффекта реформы железнодорожного транспорта России в современных экономических условиях.

Программа реформы не только не просчитана и не проанализирована, но и не согласована с важнейшим документом, принятым в июне этого года, – Стратегией развития железнодорожного транспорта до 2030 г. Согласно Стратегии в этот период планируется инвестировать 14 трлн руб. на строительство 20 тыс. км новых железнодорожных линий и полное обновление всего парка подвижного состава (диагр. 4).

Реализация столь значительных планов подразумевает и инвестиции извне, а привлечение значительных сумм на долгосрочный период при ограниченной рентабельности доступно лишь крупным компаниям с большими активами, пользующимся поддержкой государства.

Поэтому, прежде чем продолжать реформу отрасли, необходимо ответить на ряд важнейших вопросов. Соответствуют ли заявленные цели и задачи реформы современным условиям? Действительно ли необходимо разделение ОАО «РЖД» на инфраструктурную и перевозочную компании? В каких сферах конкуренция необходима, а в каких – вредна и опасна? Какова будет степень либерализации на железнодорожном транспорте?

Необходимо также определить целевое состояние железнодорожного транспорта России и целевых моделей связанных с ним рынков. Должен быть сделан выбор между безусловным обеспечением эффективности работы железнодорожного транспорта как целостной инфраструктурной системы и развитием конкуренции. Опыт показывает, что одновременное достижение этих целей невозможно.