1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 2598

Выбирать или назначать?

Выстроенная по ранжиру исполнительная власть пытается продолжить управленческую вертикаль в сфере местного самоуправления. Население конкретных территорий озабочено вопросом «Кто лучше: выборный староста или назначенный глава местной администрации?». Кстати, в отдельных поселениях Калужской области прежних старост уже называют сити-менеджерами.

 

Голова голове рознь

Согласно Закону о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) в каждом муниципальном образовании формируются представительный и исполнительный органы местной власти. Соответственно во всех муниципальных образованиях, за исключением сельских поселений, могут быть и глава муниципального образования, и глава местной администрации.

В сельской местности допускается создание исполнительно-распорядительного органа под руководством главы муниципального образования, который наделяется полномочиями председателя представительного органа. Так уже устроена структура управления в сельских поселениях республик Алтай и Саха, Удмуртской и Чувашской республик, Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Кемеровской, Новгородской, Омской, Оренбургской, Ростовской, Тульской, Ульяновской областей, Ямало-Ненецкого и Чукотского автономных округов. В целом же по стране такая модель местного управления применяется в 57,5% сельских поселений.

В муниципальных районах и городских округах Законом допускается возможность совмещения должностей, но запрещено главе муниципального образования, если он избран председателем местного представительного органа, быть главой местной администрации.

Вот и выходит, что из двух голов одна главнее другой, а именно глава муниципального образования, избираемый населением на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. А глава местной администрации может быть избираемым, а может – и назначаемым на должность. При назначении трудовой контракт с ним заключает глава муниципального образования. Такой нормой Закона пользуются в 3826 муниципальных образованиях, или в 16% от их общего числа. Наибольший процент назначенцев сейчас в муниципальных районах (30,8% от их общего числа) и городских поселениях (33,1%). В Республике Марий Эл во всех муниципальных образованиях главы администраций назначаются, в Калужской области – 98,7%.

 

Риски наемного управляющего

Назначенный глава местной администрации, по существу, третье лицо во властной иерархии муниципалитета. Он зависим от стоящих выше его депутатского корпуса и местного главы. Причем и депутаты, и главы муниципальных образований зачастую не обладают достаточной политической и правовой культурой, чтобы не вмешиваться в текущую исполнительскую деятельность нанятого ими человека. Случается, что наняли, а достаточными должностными полномочиями не наделили. Не устанавливаются и критерии эффективности его деятельности. Нет также у назначенца управленческого инструментария в виде муниципальных программ развития. Например, в Астрахани и Ижевске обязанности городских администраций ограничены оказанием населению публичных услуг, а выработка стратегии и управление финансами не входят в их компетенцию.

По мнению эксперта Института стратегического развития муниципальных образований Сергея Вобленко, для устранения встречающегося сплошь и рядом на практике непонимания разных функций и разных полномочий нужны единые – должностные и профессиональные – стандарты для глав местных администраций. Например, в Кургане глава городской администрации предпочел стать главой муниципального образования, а на свое место назначил «соратника», который быстро «подружился» с областной властью. В результате «дальновидный» мэр вообще остался не у дел. Возможно, нужны самостоятельные ассоциации профессиональных менеджеров с правом сертификации муниципальных служащих, из числа которых затем можно назначать глав местных администраций. Такие назначенцы морально и этически должны зависеть от мнения населения.

 

Выбор за населением

Невозможно рекомендовать ту или иную модель управления. Даже в научной среде нет согласия на этот счет. Единственное, на чем сходятся эксперты, так это на том, что в любом случае наемные управленцы должны быть профессионалами.

Так считает, например, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Академии социального управления Александр Балабанов. Отстаивая свое мнение, он ссылается на мировой опыт. В частности, приводит пример деятельности Международной академии управления городами и районами (ICMA – International City/County Management Association), которая была основана в 1914 году 32 муниципалитетами США и Канады и имеет сейчас более 9000 членов. Из объединения муниципальных служащих она превратилась в профессиональную корпорацию сити-менеджеров.

Необходимо достаточно много времени, чтобы воспитать класс сити-менеджеров и научить их не грести одной гребенкой в разных по численности населения и экономическому потенциалу муниципалитетах.

Реальность же сегодня такова, что региональные органы государственной власти используют множество схем для того, чтобы привести в управление муниципалитетами своих людей и встроить их в вертикаль власти. Бизнес тоже не дремлет. Он все активнее пытается проталкивать в муниципальное управление человека, способного отстаивать интересы делового сообщества.

Именно поэтому заместитель директора Института муниципального управления Людмила Шапиро называет назначенцев слугами той силы, которая поставила их у штурвала местного управления. Хотят они того или нет, но вынуждены исполнять волю либо губернатора, либо местного депутатского корпуса, либо бизнес-лобби, а нередко и криминалитета.

Возникающие коллизии требуют дополнительных исследований, прогноза возможных рисков, анализа зарубежного опыта. По информации президента Европейского клуба экспертов местного самоуправления Эмиля Маркварта, во всех землях (провинциях) Германии, за исключением Гессена и городов федерального значения, применяется так называемая южная, или баварская, модель местного самоуправления, когда бургомистр – это и глава муниципального собрания, и глава местной администрации.

Руководство одним должностным лицом и представительного, и исполнительного органа практиковалось, кстати, в СССР до его распада.

Как бы то ни было, логика реализации реформы местного самоуправления оставляет право выбора модели муниципального управления за населением территорий. Людям решать, кто лучше – выборный староста или назначенный администратор. Ведь цель осуществляемой реформы – всемерное развитие подлинного народовластия хотя бы на уровне муниципальных образований – поселений, районов, городов.

 

ПО КОНТРАКТУ НАЗНАЧЕНЫ ГЛАВЫ МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ В:

  • 103 городских округах, или в 19,7% от их общего числа;
  • 553 муниципальных районах (30,8%);
  • 573 городских поселениях (33,1%);
  • 2592 сельских поселениях (13,1%).

В 20 092 муниципальных образованиях главой местной администрации является глава муниципального образования.

 

ИСТОЧНИК: МИНИСТЕРСТВО РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РФ

 

ЭТИЧЕСКИЙ КОДЕКС МЕЖДУНАРОДНОЙ АССОЦИАЦИИ ГОРОДСКИХ МЕНЕДЖЕРОВ

  • Будь предан идеалам эффективного и отзывчивого местного самоуправления, осуществляемого ответственными выборными органами и профессиональным менеджментом.
  • Будь конструктивным, креативным и надежным муниципальным служащим.
  • Будь верен высоким идеалам чести и честности.
  • Признавай основные функции местного самоуправления – служить интересам всех граждан.
  • Предлагай политические решения, предоставляй совету полную информацию, необходимую для принятия решений и реализации политики.
  • Цени роль совета в выработке политики, принимай на себя ответственность за ее реализацию.
  • Уклоняйся от участия в избирательной политике.
  • Неуклонно улучшай профессиональную компетенцию – свою и своих сотрудников.
  • Информируй граждан и предпринимай усилия по поощрению эффективной связи с ними и предоставлению публичных услуг.
  • Противодействуй любому вмешательству в свою компетентность.
  • Решай все кадровые вопросы на основе заслуг.
  • Не ищи личной выгоды.

ИСТОЧНИК: ЕВРОПЕЙСКИЙ КЛУБ ЭКСПЕРТОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

СПРАВКА «ЭЖ»

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и творческой деятельности.

  • Пункт 11. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
  • представительного органа МО или главы МО – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
  • высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – в связи с нарушением контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных ОМСУ федеральными законами и законами субъекта РФ;
  • главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ (ст. 37).

ИСТОЧНИК: ЗАКОН РФ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (ОТ 06.10.2003 № 131-ФЗ)