Одним из положительных – пусть пока и предварительных – результатов реформы местного самоуправления, вне всякого сомнения, стал прогресс в методах регулирования муниципальных бюджетов. Тем не менее их состояние все еще не способствует проведению эффективной экономической и финансовой политики на местном уровне. Органы местного самоуправления по-прежнему пассивны в управлении собственными финансами.
Треугольник бюджетной децентрализации
Наиболее эффективным инструментом совершенствования управления государственными и муниципальными финансами видится бюджетная децентрализация. В идеале она представляет собой бюджетный федерализм с развитым институтом местного самоуправления. Бюджетная децентрализация подразумевает углубление бюджетной автономии (налоговых и расходных полномочий) административных территориальных единиц.
Процесс бюджетной децентрализации развернулся в большинстве стран со второй половины XX в. и привел к осознанию значимости и необходимости местных сообществ как самостоятельного института управления финансовыми ресурсами. В результате родилась Европейская хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Россией. В соответствии с ней местное сообщество признают базовой единицей экономики и финансов общественного сектора, а бюджетную децентрализацию связывают с развитием финансово независимого института местного самоуправления. В межбюджетных отношениях это воплощается в наличие самостоятельного уровня бюджетной системы – местных (муниципальных) бюджетов.
Существует несколько моделей бюджетной децентрализации. Это зависит от выбора приоритетов общенациональной политики государства. В любом случае это треугольник со следующими вершинами:
- достижение экономической эффективности;
- достижение социальной справедливости;
- достижение макроэкономической стабильности.
«ДИЛЕММА ТРЕУГОЛЬНИКА» БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
|
Цели |
Методы |
Последствия |
|
Обеспечение макроэкономической
|
Снижение горизонтального дисбаланса за счет усиления централизации налоговой базы и роста нецелевых дотаций |
Снижение налоговой автономии территорий. Падение эффективности в перераспределении ресурсов и предоставлении общественных услуг |
|
Обеспечение макроэкономической стабильности. Повышение экономической эффективности |
Сокращение вертикального дисбаланса бюджетной системы за счет усиления налоговой автономии территорий |
Усиление горизонтального неравенства территорий. Усиление социальной несправедливости |
|
Усиление социальной справедливости. Повышение экономической эффективности |
Усиление налоговой автономии территорий при одновременном росте нецелевых дотаций |
Снижение макроэкономической стабильности |
Источник: Развитие бюджетного федерализма:
международный опыт и российская практика.
М., 2006
Противоречивость их сочетания названа аналитиками «дилеммой треугольника» бюджетной децентрализации. Из таблицы видно, что в практических решениях эти цели накладываются на вертикальный и горизонтальный дисбаланс бюджетной системы и требуют разработки эффективного инструментария решения проблемы дисбаланса.
|
Формула теоремы децентрализации Если бюджетная децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки общественного блага либо эффективнее централизованного, либо по крайней мере не уступает ему с точки зрения эффективности. Иными словами, каждая государственная услуга должна предоставляться структурой, которая контролирует определенную географическую область, где оптимизируется соотношение «выгоды и затраты», связанные с этим производством. Источник: Oates W. Fiscal Federalism. NY, 1972
|
Взамен управления затратами – управление результатами
Как показывает российская практика, налоговые доходы территорий не соответствуют их расходным обязательствам. В предыдущем номере («ЭЖ» № 05) газета детально показала, как это происходит в жизни. К приведенным примерам необходимо добавить еще: а) огромную разницу между территориями по уровню их социально-экономического развития и б) нежелание госкратии делиться властью с органами местного самоуправления. В результате централизации устойчивых и наиболее легко контролируемых налогов на федеральном и региональном уровне растет зависимость муниципалитетов от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. А незавершенность процесса расходных полномочий между уровнями публичной власти ведет к экстенсивному потреблению имеющихся финансовых ресурсов и не формирует стимулы к инициативному перспективному развитию муниципальных образований.
Противоречия между возрастающими задачами местного самоуправления и их финансовыми возможностями вызывают необходимость совершенствования и укрепления финансовой базы муниципалитетов. Местные бюджеты должны обладать широким влиянием, охватывающим все составные части воспроизводственного процесса на территории, высокой степенью действенности и гибкости, служить экономическим рычагом управления на муниципальном уровне.
Современные тенденции в развитии бюджетной децентрализации свидетельствуют о заимствовании опыта корпоративного менеджмента при управлении общественными финансами, в частности, механизма бюджетирования, ориентированного на результат. Можно согласиться с рядом исследователей, утверждающих, что в управлении общественными финансами парадигма «управление затратами» должна смениться на парадигму «управление результатами». А это и есть один из важных аспектов бюджетной децентрализации.
По данным международных исследований, бюджетирование с элементами ориентированности на конечный результат используют примерно 70% стран ОЭСР – Организации экономического сотрудничества и развития.