Non bis in idem против неотвратимости: КС РФ остановил «перезапуск» сроков давности в антимонопольных делах

На практике сложилась схема: антимонопольный орган принимал первое решение о нарушении и возбуждал административное дело. Затем, по заявлению самого нарушителя или по собственной инициативе, он пересматривал это решение «по новым обстоятельствам» (ст. 51.2 Закона о защите конкуренции) и выносил новое решение, зачастую подтверждаю­щее то же нарушение. Первое дело прекращалось, однако сразу же возбуждалось новое административное дело, и годичный срок давности (ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ) начинал исчисляться заново.

Таким образом, даже если с момента первого решения прошел год, формально сроки не считались пропущенными.

Как следует из фабулы, ВС РФ в Определении от 02.10.2024 по делу заявителя отменил постановление кассации (дело № А71-1677/2023), поддержав подобный подход, со ссылкой на основополагающее значение принципа неотвратимости наказания.

Между тем эта позиция вступила в противоречие с конституционным запретом на привлечение к ответственности дважды за одно и то же деяние (non bis in idem) и самой сутью института сроков давности. С чем и разбирался КС РФ. Он признал, что системное взаимодействие ч. 6 ст. 4.5, п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ и ч. 1, 11 ст. 51.2 Закона о конкуренции не соответствует Конституции РФ (ст. 1, 15, 19, 45, 50, 55). Главная проблема — правовая неопределенность, которая порождала произвольное правоприменение и позволяла обходить конституционные гарантии.

Суд четко указал: пересмотр решения по новым обстоятельствам — это инструмент исправления ошибок, а не способ «обнуления» сроков давности и двойного преследования. Игнорирование сроков давности и возможность повторного привлечения к ответственности за то же деяние несовместимы с конституционным принципом справедливости.

До внесения изменений в законодательство КС РФ установил обязательные правила:

1. Если по итогам пересмотра подтверждается аналогичное нарушение теми же действиями того же лица, то срок давности (один год) исчисляется со дня вступления в силу первоначального решения антимонопольного органа.

Практический смысл: штраф возможен только в пределах года с момента первого решения. Год прошел — привлечь к ответственности нельзя, даже если вынесено новое решение.

2. При пересмотре административное производство не подлежит прекращению (ранее прекращали «автоматом»). Исключение — если по итогам пересмотра комиссия придет к выводу об отсутствии нарушения. Постановление о штрафе не выносится до вступления в силу нового решения комиссии.

Постановление следует поприветствовать, поскольку оно представляет собой пример торжества материального права над процессуальными пробелами. КС РФ фактически запретил антимонопольным органам «запускать часы заново» и использовать пересмотр решений как инструмент неограниченного административного преследования.

Для бизнеса это означает жесткое правило: годичный срок давности нельзя «перезапустить». Если с момента первого решения УФАС прошло более года, то любой штраф незаконен вне зависимости от числа пересмотров и новых решений.

Постановление недвусмысленно указывает, что конституционные гарантии выше «неотвратимости наказания любой ценой».

Ключевой правовой проблемой дела стал пробел антимонопольного законодательства и законодательства об административных правонарушениях в части:

а) момента утраты силы решения антимонопольного органа в случае его пересмотра по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;

б) решения антимонопольного органа, с вступлением в силу которого подлежит исчислению срок привлечения к административной ответственности — первоначального решения или решения, принятого вследствие его пересмотра.

При разрешении дела КС РФ потребовалось поймать довольно тонкий баланс между тем, чтобы внести ясность относительно рассматриваемой правовой проблемы, и тем, чтобы не слишком сильно вторгаться в полномочия законодателя. А сделать это, принимая во внимание принципиальное отсутствие в регулировании отдельных процедурных аспектов проблематики дела, было непросто.

Действительно, в Законе о защите конкуренции статус ранее принятого антимонопольным органом решения при таких обстоятельствах фактически не урегулирован. Разумно предположить, что в случае если антимонопольный орган начинает пересмотр решения, то ранее принятое решение утрачивает силу.

Но возможен и иной подход, согласно которому такое решение сохраняет силу и условно «приостанавливается» до момента принятия нового решения. Однако и такой процедурный аспект также не урегулирован.

Антимонопольный орган в деле заявителя, прекращая производство по делу об административном правонарушении, исходил из того, что решение все-таки утрачивает силу. А если отпадает основание для возбуждения дела об административном правонарушении, то производство по нему должно быть прекращено. Что тоже логично.

Однако в таком случае привлечение к административной ответственности становится возможно только на основании решения антимонопольного органа, принятого по результатам пересмотра решения по новым или вновь открывшимся обстоятельствам как решения, единственно вступающего в силу.

Но в такой ситуации уже заявители оказываются в парадоксальной с правовой точки зрения ситуации — с одной стороны, производство по делу об административном правонарушении прекращено, а с другой — дело об административном правонарушении фактически начато по тем же основаниям.

При этом, к примеру, антимонопольный орган, даже если исходить из вступления первоначального решения в силу и условной «приостановки» его действия до пересмотра такого решения по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, лишен возможности приостановить производство по делу об административном правонарушении. Дело в том, что КоАП допускает приостановку производства по делу об административном правонарушении только в отношении отдельных немногочисленных составов, а не в качестве универсальной процедуры. И получается, что антимонопольный орган должен рассматривать дело об административном правонарушении на основании решения, которое еще не может «исполняться».

В целом поднятая в деле заявителя проблема неплохо иллюстрирует непроработанность процессуальных механизмов в сфере привлечения к административной ответственности и к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. Во многом соответствующие процедурные аспекты как минимум в части общей логики могли быть заимствованы из судопроизводства, но по какой-то причине законодатель пошел по пути формирования своего рода процессуального порядка. Являющегося, однако, несколько пробельным.

ВС РФ в Обзоре от 25.04.2025 года прямо указывал, что срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства должен исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым факт нарушения антимонопольного законодательства установлен надлежащим образом в результате пересмотра дела (п. 24).

Последующее исключение из Обзора от 25.04.2025 пункта 24 фактически свидетельствует о признании неопределенности правового регулирования срока давности привлечения к административной ответственности в случае, когда при пересмотре комиссией антимонопольного органа своего первоначального решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства оно признается недействительным и выносится новое решение, подтверждающее наличие в действиях одного и того же лица того же самого нарушения антимонопольного законодательства (Обзор судебной практики № 4 (2025), утв. 22.12.2025).

В Постановлении КС РФ установил наличие конституционно значимого пробела¹, которое не позволяет однозначно определить… «дату начала течения срока», при пересмотре решения комиссии по вновь открывшимся обстоятельствам. Причем «отсутствие надлежащего нормативного обеспечения», не предусмотревшего последствия пересмотра, и судьбу сроков давности, что приводит к неустранимой даже с помощью судебного толкования неопределенности действующего правового регулирования и непредсказуемости его применения, не позволяющим предпринимателям с достаточной полнотой предвидеть юридические последствия своих действий (бездействия).

КС РФ также согласился с тем, что возникшая ситуация с заявителем противоречит принципу non bis in idem (привлечение к ответственности дважды за одно и то же деяние).

В результате КС РФ признал ч. 6 ст. 4.5, п. 7 ч. и 1 ст. 24.5 КоАП РФ, а также ч. 1 и 11 ст. 51.2 Закона о защите конкуренции не соответствующими Конституции РФ, в той мере, в какой они — по своему буквальному смыслу и смыслу, приданному им судебным толкованием, в том числе в решениях по конкретному делу, — в силу присущей им неопределенности не исключают противоречивого применения правил исчисления срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства при пересмотре по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам решения комиссии антимонопольного органа, послужившего поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, а также произвольного прекращения производства по делу об административном правонарушении в случае указанного пересмотра, если его результатом является подтверждение первоначального решения комиссии.

 ¹ О конституционно значимых пробелах см. Султанов А.Р. Борьба с пробелами в Налоговом кодексе Российской Федерации и фиксированными идеями в налоговых спорах. — М., 2022. — 472 с.

Позиция КС РФ исключает возможность обновления срока давности посредством пересмотра решений по тождественным нарушениям. Однако сохраняются некоторые пробелы, требующие законодательного урегулирования, прежде всего в части сроков пересмотра и определения базы для оборотных штрафов.

В случае выявления новых эпизодов, которых не было в первоначальном решении, такие деяния будут квалифицироваться как самостоятельные нарушения. К ним будет применено общее правило ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ: срок давности исчисляется с момента вступления в силу решения, которым соответствующее нарушение установлено.

Ранее течение годичного срока фактически прерывалось посредством пересмотра, однако в силу позиции КС РФ такая практика исключена — теперь при подтверждении того же нарушения срок будет исчисляться с даты первоначального решения. По истечении указанного срока привлечение к ответственности того же лица за тождественное нарушение невозможно. Одновременно подлежит применению ограничение, установленное ст. 41.1 Закона о защите конкуренции, предусматривающее трехлетний предельный срок возбуждения дела.

Дополнительно КС РФ указал на отсутствие определенности в части предельных сроков пересмотра. Поэтому до законодательного регулирования данный предел, вероятно, будет соотноситься с трехлетним сроком антимонопольного преследования.

Что касается частичного подтверждения нарушения, то данный вопрос прямо не разрешен. Исходя из содержания Постановления, при сохранении тождества нарушения срок давности следует исчислять с даты первоначального решения, поскольку изменяется лишь объем доказанности.

Неопределенность сохраняется и в части соотношения срока давности и порядка расчета оборотного штрафа. Согласно подходу ВС РФ (п. 27 Обзора от 25.04.2025) момент выявления нарушения связывается с изданием акта (приказа) о возбуждении дела либо выявлении нарушения, что влияет на определение расчетного периода выручки.

При пересмотре возможно формальное смещение такого момента на более позднюю дату, что способно повлечь изменение базы для расчета штрафа в сторону увеличения/уменьшения. Указанное противоречие не получило разрешения в Постановлении, представляется, вопрос будет разрешаться применительно к конкретным обстоятельствам того или иного дела.