Рекультивация земель представляет собой ряд мероприятий по предотвращению деградации земель и восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. По общему правилу рекультивацию производит лицо, деятельность которого привела к ухудшению земель, например правообладатель земельного участка. Однако не во всех случаях просто определить лицо, причинившее ущерб землям. Помимо обязанности по рекультивации, землевладельцы также обязаны возместить вред, причиненный ими окружающей среде, не покрытый мероприятиями по рекультивации. На ком лежит обязанность по рекультивации земель, в каком порядке она проводится, а также в каких случаях лицо будет нести административную ответственность за несоблюдение данной обязанности — читайте в материале.
Земля является одним из важнейших природных ресурсов и так или иначе лежит в основе почти любой деятельности человека. Несмотря на все больше набирающий обороты «зеленый» тренд в развитии технологий, в том числе промышленных, земельные ресурсы в настоящее время все так же являются достаточно уязвимыми в силу тех или иных причин.
Между тем загрязнение окружающей среды происходит не только в результате аварий, но и в процессе повседневной деятельности человека, которая обеспечивает его существование. Положение обостряется тем, что земельные ресурсы являются ограниченными, и без принятия каких-либо мер по минимизации и устранению причиненного ущерба в конечном счете большая часть пригодных для проживания, производства и ведения сельского хозяйства земель будет непоправимо загрязнена.
Таким образом, является важным соблюдение субъектами хозяйственной деятельности требований охраны окружающей среды в случае, если их деятельность оказывает или может оказать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду. К числу таких требований, в частности, относится обязанность по осуществлению рекультивации земель, за нарушение которой предусмотрена административная ответственность на основании ч. 1 ст. 8.7 КоАП РФ.
В связи с этим для исключения случаев необоснованного привлечения к ответственности следует определить, что представляет собой рекультивация земель, когда и кем она производится и в каком порядке, а также основания для привлечения землевладельцев к ответственности.
Какие земли рекультивируются
В соответствии с п. 5 ст. 13 Земельного кодекса РФ рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений. Состав данных мероприятий определен в Правилах проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 № 800 (далее — Правила).
Рекультивации подлежат земли, качество которых в результате хозяйственной деятельности ухудшено, в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя, а также деградация которых привела к невозможности их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, то есть нарушенные земли или подвергшиеся загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения.
В некоторых случаях рекультивация земель является обязательным условием, например, для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, если она предусмотрена проектной документацией в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 1 ст. 38 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; п. 11 Правил). Также предварительная разработка и утверждение проекта рекультивации сельскохозяйственных земель необходимы для перевода таких земель в земли других категорий в случае, связанном с добычей полезных ископаемых (п. 8 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 15.05.2019 № 33-АПА19-8).
На ком лежит обязанность по проведению рекультивации земель?
По общему правилу рекультивацию земель производит лицо, деятельность которого привела к их ухудшению, в том числе являющееся правообладателем земельного участка (п. 5 ст. 13 Земельного кодекса РФ, п. 3 Правил), которое должно разработать проект рекультивации земель. При этом утрата прав на участок не освобождает его бывшего правообладателя от исполнения данной обязанности (п. 35 Правил).
Кроме того, заинтересованный правообладатель земельного участка вправе самостоятельно осуществить мероприятия по рекультивации с последующим отнесением соответствующих расходов на лицо, уклонившееся от выполнения данной обязанности, что весьма важно в случае, когда земельный участок представляет особую ценность, и осуществление хозяйственной деятельности на нем необходимо начать как можно быстрее (п. 36 Правил).
Особый интерес представляет ситуация, когда ущерб земельным участкам нанесен лицами, не имевшими на них прав, а у их действующих правообладателей, исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления отсутствует информация о таких лицах. В таком случае разработка проекта рекультивации земель и их рекультивация обеспечивается собственниками земельных участков или их арендаторами и иными правообладателями, если земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев, когда ухудшение качества земель произошло в результате воздействия природных явлений при условии, что их правообладателями принимались меры по охране земель в соответствии с земельным законодательством (п. 4 Правил).
Срок и порядок проведения рекультивации земель
Срок, в который должна проводиться рекультивация, может быть указан в проектной документации, в решении или договоре, на основании которых осуществляется землепользование. Если же в этих документах срок не указан, то рекультивация должна быть проведена в течение семи месяцев. Аналогичный срок предусмотрен в ситуациях, когда вред земле нанесен действиями лиц, которые не являются ее правообладателями, а также когда ухудшение земли произошло из-за природных явлений (п. 26 Правил).
При этом стоит учитывать, что указанный семимесячный срок исчисляется со дня завершения негативной для окружающей среды деятельности или со дня выявления факта деградации земель, в том числе надзорными государственными органами, выдавшими соответствующее предписание.
Обязательным условием для проведения рекультивации земель является подготовка соответствующего проекта, который, в частности, может, а в некоторых случаях должен быть включен в проектную документацию, например, если при строительстве объекта капитального строительства будет нанесен ущерб землям сельскохозяйственного назначения (п. 8, 10 Правил). Порядок подготовки и согласования проекта рекультивации достаточно подробно раскрыт в Правилах.
Завершение работ по рекультивации земель подтверждается соответствующим актом о рекультивации земель, который подписывается лицом, осуществившим рекультивацию. Такой акт должен содержать сведения о проведенных работах, а также данные о состоянии земель, на которых проведена их рекультивация, в том числе о физических, химических и биологических показателях состояния почвы, определенных по итогам проведения измерений, исследований, сведения о соответствии таких показателей требованиям действующего законодательства (п. 30 Правил).
Обязательным приложением к акту являются копии договоров с подрядными и проектными организациями, в случае если работы хотя бы частично выполнены такими организациями, а также финансовые документы о покупке материалов, оборудования и материально-технических средств. При этом если работы в соответствии с проектной документацией проводились поэтапно, то соответствующий акт нужно составлять по каждому этапу (п. 32 Правил).
В некоторых случаях порядок рекультивации земель также регулируется нормами Лесного кодекса РФ, а также Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве».
Возмещение вреда: особенности судебной практики
Стоит принять во внимание, что, помимо обязанности по рекультивации, землевладельцы также обязаны возместить вред, причиненный ими окружающей среде, не покрытый мероприятиями по рекультивации (ст. 77, ч. 1 ст. 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»), возмещаемый по правилам о деликтной ответственности (Определение Верховного суда РФ от 03.05.2018 № 304-ЭС18-4463 по делу № А45-146/2017; постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.01.2018 № Ф04-5932/2017 по делу № А45-146/2017).
Согласно позиции Конституционного суда РФ, высказанной им в своем Определении от 09.02.2016 № 225-О: «...осуществление мер по рекультивации нарушенного земельного участка преимущественно направлено на поверхностное устранение последствий, учитывая уже произошедшие неустранимые негативные изменения в окружающей среде. Реальная стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды может значительно превышать стоимость работ по рекультивации нарушенных земель. При определении полного экологического вреда учету подлежат не только затраты на восстановление нарушенной природной среды, но и экологические потери, которые в силу своих особенностей невосполнимы и (или) трудновосполнимы. Рекультивация земель полностью не возмещает вред в смысле, придаваемом этому понятию пунктом 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации и пунктом 3 статьи 77 Закона № 7-ФЗ».
При этом понесенные землевладельцем расходы на рекультивацию могут быть зачтены в счет платежей, которые должны им быть уплачены для полной компенсации вреда, причиненного окружающей среде, при том условии, что рекультивация земель была произведена в полном объеме и в полном соответствии с действующим законодательством (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного суда РФ от 03.06.2015 № 310-ЭС15-1168 по делу № А54-503/2014).
Ответственность за нарушение обязанности по рекультивации земель: анализ судебной практики
Ответственность за невыполнение или нарушение срока и порядка выполнения рекультивации земель предусмотрена ч. 1 ст. 8.7 КоАП РФ. Здесь стоит учесть, что в ч. 4 ст. 8.7 КоАП РФ установлена дополнительная ответственность в случае, если при рекультивации земель и карьеров применяются твердые коммунальные отходы, к которым в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24.06.98 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах производства и потребления) относятся отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления индивидуальными предпринимателями, физическими и юридическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд.
Как уже было указано выше, рекультивация земель проводится в случае причинения ущерба землям. Следовательно, ключевыми обстоятельствами, входящими в предмет доказывания по спору о привлечении к административной ответственности, является подтверждение контрольно-надзорным органом факта ухудшения качества земель или земельного участка, а также наличие соответствующей обязанности у конкретного землевладельца (Апелляционное определение Ростовского областного суда от 02.10.2019 по делу № 33-17044/2019).
При этом в качестве доказательств нарушения обязанности по проведению рекультивации земель могут быть использованы как и вполне себе классические средства, например ссылка на проектную документацию, в которой предусмотрено проведение соответствующих мероприятий (Апелляционное определение Московского городского суда от 18.09.2019 по делу № 33-41968/2019), плановые (рейдовые) осмотры с составлением соответствующего акта (Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26.05.2020 № 88-9050/2020), лабораторные испытания (Апелляционное определение Свердловского областного суда от 29.03.2018 по делу № 33-4413/2018), указание на нарушение порядка рекультивации, указанного в действующих государственных стандартах (постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 09.06.2017 № Ф06-20601/2017 по делу № А12-64632/2016), так и довольно нестандартные, например скриншоты с системы Google Earth Pro (Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26.05.2020 № 88-9050/2020).
Значит, при недоказанности факта причинения землям ущерба в требовании о привлечении к ответственности будет отказано (Апелляционное определение Свердловского областного суда от 29.03.2018 по делу № 33-4413/2018; постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 13.12.2018 № Ф04-4986/2018 по делу № А46-15342/2017), а соответствующее постановление отменено. В связи с этим необходимо также затронуть вопрос о распределении бремени доказывания.
По общему правилу контрольно-надзорный орган или прокурор обязан доказать факт причинения землям ущерба. Однако в некоторых случаях доказывание иных обстоятельств влечет презумпцию причинения такого ущерба. Так, например, в случае превышения землепользователями установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду предполагается, что в результате их действий причиняется вред земле. В таком случае бремя доказывания обстоятельств, указывающих на возникновение негативных последствий в силу иных факторов и (или) их наступление вне зависимости от допущенного нарушения, возлагается на правообладателя земельного участка (п. 7 постановления Пленума Верховного суда РФ от 30.11.2017 № 49).
При обжаловании постановления о привлечении к административной ответственности или при подаче возражений против удовлетворения соответствующего требования надзорного или контрольного органа, помимо обоснования отсутствия уже указанных выше обстоятельств, стоит попробовать доказать малозначительность правонарушения (ст. 2.9 КоАП РФ), а также удостовериться в точном отсутствии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ).
Так, например, малозначительным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (абз. 3 п. 21 постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5, п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10).
При этом фактическое добровольное осуществление мероприятий по рекультивации земель, но с нарушением Правил, действующих государственных стандартов или иных норм законодательства не является основанием для освобождения от ответственности и необходимости проведения повторной рекультивации (Апелляционное определение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 16.04.2018 по делу № 33-885/2018).
Отдельно необходимо проанализировать соблюдение государственным контрольно-надзорным органом порядка привлечения землевладельца к административной ответственности.
Так, соответствующее постановление о привлечении к ответственности отменят в случае, если:
-
протокол составлен в отсутствие привлекаемого к ответственности лица, при этом ходатайство о допуске его представителя к участию в деле не рассмотрено и составление протокола не отложено (постановление Вологодского областного суда от 28.01.2019 № 4А-36/2019);
-
протокол составлен в отсутствие привлекаемого к ответственности лица при условии его надлежащего уведомления (постановление Верховного суда РФ от 13.10.2020 № 35-АД20-5);
-
при рассмотрении дела суд установит нарушение требования ст. 24.1 и 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела (постановление Верховного суда РФ от 22.05.2017 № 77-АД17-3).
При этом нарушение обязанности по рекультивации нескольких земельных участков является одним административным нарушением, а не равняется числу земельных участков (постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.09.2020 № 02АП-5277/2020 по делу № А31-13896/2019).
Особое практическое значение имеет рассмотрение вопроса о рекультивации земель с использованием отходов производства и потребления. Ранее по данному вопросу актуальны были следующие позиции судов:
-
использование при рекультивации строительных отходов IV—V классов опасности допускается, если это предусмотрено проектом рекультивации, получившим положительное заключение государственной экспертизы (постановление ФАС Северо-Западного округа от 28.05.2012 по делу № А56-43673/2011);
-
использование отходов в целях рекультивации не является деятельностью по захоронению отходов, равно как и при использовании отходов для выполнения работ по рекультивации земель не создается объект размещения отходов, следовательно, отсутствуют основания для применения ст. 12 Закона об отходах производства и потребления о требованиях к объектам размещения отходов (постановления ФАС Дальневосточного округа от 20.06.2008 № Ф03-А73/08-2/1963 по делу № А73-13894/2007-89АП; Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.06.2017 № 18АП-6405/2017 по делу № А07-26060/2016; Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.10.2015 № Ф07-6251/2015 по делу № А56-74077/2014; Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11.09.2019 № Ф03-3714/2019 по делу № А59-6693/2018).
В настоящее же время, с вступлением в силу ч. 4 ст. 8.7 КоАП РФ, а также в системной связи с ч. 4, 10 ст. 12 Закона об отходах производства и потребления, представляется, можно сделать вывод, что судебная практика изменилась в противоположную сторону (постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11.09.2019 № Ф03-3714/2019 по делу № А59-6693/2018; Определение Верховного суда РФ от 13.06.2018 № 307-ЭС15-2115 по делу № А56-77326/2013).
Также стоит принять во внимание позицию суда, согласно которой арендаторы земельных участков, находящихся в публичной собственности, которым они были предоставлены для целей строительства, не обязаны проводить рекультивацию сразу после возведения объекта капитального строительства. Соответствующие мероприятия должны быть проведены до окончания срока действия договора аренды в соответствии с его условиями (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11.10.2018 № Ф04-4543/2018 по делу № А81-10398/2017).
Необходимо помнить, что срок давности для привлечения к ответственности за нарушение обязанности по рекультивации земель в соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ составляет один год (постановление Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 04.06.2020 № 16-2627/2020).
Между тем правообладателям земельных участков стоит учитывать, что, даже если их действия (бездействие) в части проведения рекультивации не образуют состав административного правонарушения, но при этом они не проводили мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии, хотя и ухудшения качества земли не произошло, то они могут быть привлечены к административной ответственности на основании ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ (постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2014 № 08АП-4740/2014 по делу № А46-15591/2013; Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2013 по делу № А23-5572/2012).