1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 3296

Генеральный план и его значение: что нужно знать землепользователю и как стоит действовать, если он противоречит его интересам?

Генеральный план является одним из документов территориального планирования наряду со схемами территориального планирования. Данный нормативный правовой акт принимается на длительный период времени и определяет функциональные зоны территории. Генеральный план имеет значение при утверждении правил землепользования и застройки, а также при получении разрешений на строительство. Более подробно о содержании генерального плана, его соотношении с правилами землепользования и застройки и возможностях по его оспариванию читайте в материале.

Возможность использования правообладателями принадлежащих им участков по своему усмотрению существенным образом ограничена публичным законодательством. В целях сбалансированного развития территорий (например, для обеспечения того, чтобы рядом с производственными объектами не размещались жилые дома и социальные объекты, а сама застройка имела определенную структуру и подразделялась на зоны) уполномоченные органы определяют назначение территории путем принятия различных нормативных правовых актов в области градостроительства. Генеральный план является одним из основных актов такого планирования.

Понятие и содержание генерального плана

Генеральный план является разновидностью документов территориального планирования (наряду со схемой территориального планирования, утверждаемой на более «высоком» уровне — РФ, регионами и муниципальными районами) (глава 3 ГрК РФ). Он принимается на уровне поселения, городского округа или города федерального значения (п. 3 ст. 63 ГрК РФ) в целях определения назначения территории.

Генеральный план поселений и городских округов может подготавливаться применительно ко всем территориям поселений или городских округов или применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городского округа.

По своей правовой природе генеральный план является нормативным правовым актом (п. 2 постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»), подлежит официальному опубликованию и, как правило, на постоянной основе размещен на сайте уполномоченных органов.

Генеральный план содержит:

  • карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа или города федерального значения;

  • карту функциональных зон;

  • положение о территориальном планировании;

  • карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа (или объектов регионального значения применительно к городам федерального значения).

Так, применительно к территории поселения, городского округа или города федерального значения на картах в составе генерального плана могут выделяться различные функциональные зоны: жилые, общественно-деловые, производственные, транспортной инфраструктуры, рекреационные и другие.

Положение о территориальном планировании, как правило, содержит описание назначения функциональных зон, предусмотренных картами, и перечень основных мероприятий по территориальному планированию (см., например, Закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга»).

Также в состав утверждаемой части генерального плана или материалов по его обоснованию включаются карты с отображением особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия, зон с особыми условиями использования территорий (например, различных охранных зон, санитарно-защитных зон, водоохранных зон) и иных объектов с «особым» режимом.

Генеральные планы должны утверждаться представительным органом местного самоуправления (законодательными органами государственной власти городов федерального значения) на срок не менее чем двадцать лет, при этом в них могут вноситься изменения без ограничения по периодичности.

Внесение изменений в генеральный план, например изменение функциональной зоны, не создает обязанности для правообладателей существующих объектов привести их в соответствие с новым назначением территории, поскольку в земельном и градостроительном законодательстве содержатся нормы, позволяющие использовать такие объекты без установления срока приведения их в соответствие, если это не создает угрозу жизни и здоровью (по аналогии п. 8 ст. 36 ГрК РФ, п. 4 ст. 85 ЗК РФ).

В более сложной ситуации оказываются лица, которые получили разрешение на строительство исходя из ранее установленного назначения территории, но не успели получить разрешение на ввод в эксплуатацию. Поскольку в соответствии с п. 6 ст. 55 ГрК РФ проверка соответствия объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка (определяется ПЗЗ, которые, в свою очередь, должны соответствовать генеральному плану) осуществляется в соответствии с законодательством на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, изменение функциональной зоны в генеральном плане создает риск отказа в выдаче разрешения на ввод.

Место генерального плана в системе градостроительных документов

Генеральный план принимается на основе и с учетом документов территориального планирования более высокого уровня (схем территориального планирования Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального района, регулирующих, главным образом, вопросы размещения объектов федерального, регионального, местного значения), а также нормативов градостроительного проектирования, различных государственных и муниципальных программ, стратегий развития.

В свою очередь, положения генерального плана конкретизируются в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа или города федерального значения (ПЗЗ), в которых определяются территориальные зоны и градостроительные регламенты, а также в проектах планировки территории при их утверждении. При этом важно учитывать, что по общему правилу подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется (п. 2 ст. 41 ГрК РФ).

Также соответствие проектной документации, в том числе генеральному плану, проверяется при выдаче разрешений на строительство (подп. 2 п. 11 ст. 51 ГрК РФ).

На основе генерального плана и проекта планировки может быть принято решение об изъятии или резервировании участка для муниципальных нужд (государственных нужд применительно к городу федерального значения), создании объектов местного (регионального) значения.

Отметим, что Верховный суд сформировал практику, которая признает принцип необходимости соответствия ПЗЗ генеральному плану как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон, выделяемых в ПЗЗ, функциональным зонам, определенным генеральным планом. Отмечается, что установление территориальных зон в ПЗЗ конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам в генеральном плане (см. п. 57 Обзора судебной практики Верховного суда РФ № 3 за 2018 г., утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018, апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 13.09.2018 № 81-АПГ18-11, от 06.04.2017 № 32-АПГ17-1). В подтверждение указанной идеи о необходимости соответствия ПЗЗ генеральному плану существуют позиции судов, в которых делается вывод о невозможности выдачи разрешения на строительство в том случае, когда назначение объекта соответствует ПЗЗ, но не соответствует генеральному плану (см., например, постановление АС Северо-Кавказского округа от 26.12.2019 по делу № А32-4212/2019).

Проиллюстрировать приведенное соотношение градостроительных документов можно на конкретном примере.

Так, при разработке генерального плана определенного поселения подлежат учету документы территориального планирования более высокого уровня (например, региональная схема территориального планирования, предусматривающая размещение объектов регионального значения в области образования, транспорта), нормативы градостроительного проектирования (например, нормы по размещению социальных объектов: поликлиник, детских садов, школ).

Предположим, что определенный участок отнесен к жилой зоне в соответствии с генеральным планом. Данное зонирование должно быть соблюдено и может быть конкретизировано при разработке ПЗЗ: например, участок может быть отнесен к зоне малоэтажных многоквартирных жилых домов с установлением градостроительного регламента зоны (допустимые виды разрешенного использования, предельные параметры строительства: минимальное озеленение, количество парковочных мест, отступы от границ участка и другие).

В случае разработки проекта планировки могут быть установлены конкретные параметры возможной застройки участка: например, может быть предусмотрено, что на участке возможно размещение малоэтажного многоквартирного жилого дома максимальной высотой 25 метров и максимальной общей площадью объекта 65 тысяч квадратных метров.

Таким образом, путем принятия указанных нормативных актов публичным субъектом от общего к частному осуществляется определение назначения территории, которым связан правообладатель конкретного участка при планировании осуществления деятельности на нем.

Последствия отсутствия генерального плана

В случае если генеральный план не утвержден, то можно говорить об отсутствии одного из градостроительных документов, определяющих назначение территории. Практическое значение отсутствия генерального плана для частных лиц следующее: невозможно резервирование и изъятие участков для размещения объектов местного значения поселения, городского округа (объектов регионального значения применительно к городам федерального значения) (п. 1 ст. 56.3 ЗК РФ).

Если не только отсутствует генеральный план, но и не утверждены ПЗЗ, то последствия более существенные:

  • не допускается выдача разрешений на строительство (за исключением прямо предусмотренных случаев, например строительства, реконструкции объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты) (п. 3 ст. 51 ГрК РФ);

  • не осуществляется предоставление земельных участков с основным видом разрешенного использования, предусматривающим строительство зданий, сооружений, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»);

  • невозможно изменение вида разрешенного использования участка (кроме случаев, когда градостроительный регламент не устанавливается или не распространяется на участок) (подп. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

В соответствии с идеей, заложенной в ГрК РФ, в отношении поселения, городского округа должны быть утверждены и генеральный план, и ПЗЗ. Одновременное отсутствие указанных документов связано, как правило, с отсутствием планов по дальнейшему развитию конкретной территории (например, различные сельские поселения). В указанном случае возможность получить права на участки и осуществить новое строительство фактически заблокирована до принятия соответствующих градостроительных документов.

Вместе с тем законодательство предусматривает случаи, когда ПЗЗ могут быть утверждены при отсутствии генерального плана. Так, допускается подготовка ПЗЗ в отношении части территории поселения или городского округа при отсутствии генерального плана, а также при соблюдении ряда условий в отношении сельского поселения по решению представительного органа местного самоуправления (п. 4 ст. 31, п. 6 ст. 18 ГрК РФ). В указанных случаях новое строительство будет допустимо при отсутствии генерального плана, но при условии утверждения ПЗЗ.

Оспаривание генерального плана

В соответствии с п. 15 ст. 24 ГрК РФ правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Поскольку генеральный план является нормативным правовым актом, его оспаривание осуществляется по правилам главы 21 КАС РФ.

В отличие от ненормативных правовых актов (например, разрешений на строительство) для оспаривания нормативных правовых актов не предусмотрены пресекательные сроки, ввиду чего генеральный план может быть оспорен в течение всего срока его действия.

Генеральный план может быть признан недействующим, если:

  • допущены нарушения процедуры его утверждения, например, нарушен порядок проведения публичных слушаний (см. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 06.02.2019 № 50-АПГ18-24), не были получены необходимые согласования уполномоченных органов (см. Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 31.05.2018 № 73-АПГ18-5);

  • допущены нарушения в части содержания генерального плана (например, участок отнесен к нескольким функциональным зонам в нарушение требований ЗК РФ, что приводит к неопределенности его правового режима (см. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 06.06.2019 № 53-АПА19-19, Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 29.11.2018 № 35-АПГ18-16); на картах генерального плана незаконно отражены зоны с особыми условиями использования территорий, которые не были установлены уполномоченными органами в предусмотренном законодательством порядке (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 21.08.2019 № 9-АПА19-20, от 03.04.2019 № 9-АПА19-3).

Отдельным вопросом является допустимость оспаривания генерального плана ввиду установления (изменения) функциональной зоны, которое приводит к невозможности использования правообладателем участка по изначально запланированному назначению, не соответствует фактическому использованию участка. Иными словами, можно ли оспорить генеральный план, если правообладатель не согласен с установленной в нем функциональной зоной при отсутствии иных явных нарушений в процедуре утверждения и содержании генерального плана?

По данному вопросу Верховный суд РФ сформулировал позицию, в соответствии с которой, с одной стороны, генеральный план как основополагающий документ территориального планирования содержит долгосрочные ориентиры развития, носит функцию определения назначения территории исходя из планов ее развития и не направлен на фиксацию существующего положения, ввиду чего органы власти не обязаны при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории. Однако, с другой стороны, при установлении функциональных зон в генеральном плане уполномоченные органы не могут действовать произвольно и должны соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, принципы справедливости, соразмерности, которые предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (см., например, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 07.11.2019 № 2-АПА19-13, решение Санкт-Петербургского городского суда от 27.01.2020 по делу № 3а-31/2020, оставленное без изменения Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17.06.2020 по делу № 66а-299/2020, апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 03.07.2019 № 53АПА19-24, от 06.03.2019 № 78-АПА19-5).

Поиск баланса между приведенными подходами осуществляется в каждом конкретном случае исходя из фактических обстоятельств. Например, в одном из приведенных дел Верховный суд РФ признал допустимым изменение функциональной зоны в генеральном плане с «рекреационной» на «зону застройки индивидуальными жилыми домами», поскольку изменение функционального назначения территории было обусловлено реализацией иных нормативных актов с целью соблюдения баланса интересов как семей, имеющих трех и более детей (в части возможности размещения ими объектов ИЖС), так и граждан, выступающих в защиту сохранения зеленых насаждений (на территории оставили зону скверов, но меньшего размера) (Апелляционное определение ВС РФ от 07.11.2019 № 2-АПА19-13).

Напротив, в другом из приведенных дел Верховный суд признал незаконным изменение функциональной зоны с «жилой» на «рекреационную» в условиях, когда участок находится в частной собственности, на нем всегда размещались объекты капитального строительства, уполномоченным органом выдано разрешение на строительство многоэтажного дома, и ранее включение участка в перечень территорий зеленых насаждений общего пользования было признано незаконным в судебном порядке (см. Апелляционное определение ВС РФ от 03.06.2019 № 53-АПА19-24).


Принять к сведению

Несмотря на важную роль генерального плана и устоявшуюся систему градостроительных документов, существуют проекты по реформированию законодательства в соответствующей области. Так, в соответствии с Перечнем поручений по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета, состоявшегося 23.11.2018, Правительству РФ в целях сокращения сроков градостроительной подготовки строительства поручено представить предложения, предусматривающие переход в крупных городах от генерального плана к документу, определяющему стратегические направления градостроительного развития города, основанного на стратегии социально-экономического развития и необходимости реализации государственных и муниципальных программ (подробнее — в интервью главы ФГБУ «ЦНИИП Минстроя России» Марата Чабдарова «От генплана к мастер-плану», «Стройгазета»). Данное предложение получило оценку как переход от генерального плана к мастер-плану как документу стратегического пространственного планирования города. В настоящее время соответствующие изменения в законодательство не внесены.