Конституционное право на обжалование ненормативных актов позволяет оспаривать акты проверок, с которыми предприниматели не согласны. Однако не все акты подлежат самостоятельному обжалованию, поскольку некоторые из них имеют исключительно процессуальное значение. Законодательство о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей содержит неоднозначную формулировку на этот счет. О возможности отдельного оспаривания актов проверки читайте в материале.
В феврале 2018 г. Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», внесенный Правительством Российской Федерации. Однако в ноябре 2019 г. законопроект был отклонен в связи с необходимостью существенной его переработки и целесообразности его обсуждения в новой, переработанной редакции, учитывающей высказанные в ходе работы замечания, предложения и поправки.
Предложенный к расмотрению федеральный закон должен был заменить Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ) и реформировать порядок проведения проверок.
В свете этого вопрос о возможности самостоятельного обжалования результатов проверки является актуальным и значимым.
В статье 46 Конституции РФ каждому предоставляется право обжаловать решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в судебном порядке. Указанное конституционное право развито в положениях ч. 1 ст. 4 и ст. 198 АПК РФ. Так, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
К подлежащим оспариванию решениям правоприменитель относит акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций (п. 1 ранее действовавшего постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»), а также властно-распорядительные действия, повлекшие нарушение прав и свобод граждан и организаций или создавшие препятствия к их осуществлению.
Акты, не подлежащие самостоятельному обжалованию
Традиционно правоприменительной практикой из числа юридических актов, которые могут выступать в качестве самостоятельного предмета обжалования в арбитражном процессе, исключаются правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, которые сами по себе не влияют на права и обязанности граждан и организаций.
К таким «необжалуемым» актам на сегодняшний день можно отнести, например:
-
акты налоговых проверок (Определение ВАС РФ от 12.02.2008 № 1947/08, Определение ВАС РФ от 31.07.2008 № 9730/08, постановление ФАС Московского округа от 06.09.2013 № А40-127722/12) и
-
протоколы об административных правонарушениях (Определение Конституционного суда РФ от 26.11.2018 № 3071-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ермолаева Сергея Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 128 и частью 6 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также статьей 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», определения Верховного суда РФ от 14.05.2019 № 304-ЭС19-6303 по делу № А46-6316/2018, от 14.06.2018 № 310-КГ18-7037 по делу № А68-6240/2017).
Предъявление требований об обжаловании такого рода юридических актов влечет, как правило, отказ в принятии заявления к производству суда или прекращение производства по делу.
Обосновывая невозможность отдельного обжалования протокола об административном правонарушении, Конституционный суд РФ в указанном Определении от 26.11.2018 № 3071-О поясняет, что протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий фактические данные, имеющие значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении. Положения КоАП РФ не предусматривают подачу лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, самостоятельной жалобы на указанный процессуальный документ; однако это не лишает данное лицо права по результатам ознакомления с протоколом об административном правонарушении представить свои объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ).
Таким образом, как акты налоговых проверок, так и протоколы об административных правонарушениях, во-первых, сами по себе непосредственно на права и обязанности граждан и организаций не влияют, во-вторых, фиксируют фактические обстоятельства и, в-третьих, подлежат дальнейшей оценке правоприменителем для целей принятия решения, которое будет непосредственно затрагивать права и законные интересы соответствующего лица и которое выступает в качестве предмета самостоятельного обжалования. Все эти три отличительных свойства в полной мере присущи и актам проверок, составляемым в соответствии с положениями Закона № 294-ФЗ.
Самостоятельное обжалование актов проверок по Закону № 294-ФЗ: позиция судов
Несмотря на отсутствие какого-либо существенного различия между актами проверок, составляемыми в порядке Закона № 294-ФЗ, и актами налоговых проверок, правоприменительная практика по вопросу возможности отдельного обжалования данных двух типов актов пошла по диаметрально противоположным путям.
Причина этого расхождения — в сложившемся и устоявшемся толковании положений ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ. Напомним, что в ч. 1 ст. 20 названного Федерального закона законодатель указал, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных этим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
При этом необходимо учитывать, что согласно п. 7 ч. 2 ст. 16 Закона № 294-ФЗ в акте проверки указываются «сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения».
Таким образом, понятия «результаты проверки» и «акт проверки» являются (в содержательной части установленных при проведении проверки фактов) заменимыми и тождественными, поскольку акт проверки служит внешней формой выражения результатов проверки.
Толкуя положения ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ, суды пришли к выводу, что в данной норме законодатель прямо предусмотрел возможность предъявления такого рода самостоятельного заявления (иска, административного иска) — заявления о признании недействительными результатов проверки.
Правоприменитель полагает, что ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ содержит два самостоятельных и независимых друг от друга последствия грубого нарушения порядка проведения проверки:
-
первое — недопустимость использования результатов проверки в качестве доказательства;
-
второе — возможность предъявления самостоятельного требования о признании результатов проверки недействительными.
Необходимо еще раз отметить, что эти два последствия толкуются большинством судов в качестве независимых (альтернативных).
Правильная формулировка требований при обжаловании
Также из анализа судебной практики следует, что ключевым моментом по данной категории дел выступает дословная формулировка требований.
В тех случаях, когда требование предъявлено по формуле «признание недействительными результатов проверки», возможность рассмотрения такого требования практически никогда не вызывает сомнений у судов (см., например, постановление АС Московского округа от 26.04.2019 № Ф05-6447/2019 по делу № А40-273163/18-84-1973).
В то же время подача заявления по формуле «признание акта проверки недействительным» со ссылкой на ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ зачастую сталкивается с мнением суда о невозможности рассмотрения подобного рода требований.
Цитируем документ
Сам по себе оспариваемый акт проверки не порождает изменений в правах и обязанностях заявителя, не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора, являясь лишь обязательным документом для осуществления проверочных мероприятий в рамках осуществления полномочий по проверке использования федерального имущества, не влечет для заявителя правовых последствий. Такие последствия могут возникнуть после завершения проверки, которые и могут быть обжалованы в судебном порядке.
Постановление АС Московского округа от 22.06.2017 № Ф05-9066/2017 по делу № А40-5192/17
Указанное противоречие объясняется тем, что общепринятое толкование ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ явно конфликтует с устоявшимся пониманием того, какие же именно решения административных органов могут быть самостоятельным предметом спора.
Существование таких различных подходов к решению вопроса о возможности отдельного оспаривания, например, актов налоговых проверок и результатов проверок, проведенных в порядке Закона № 294-ФЗ, нарушает принцип системности российского права. Каких-либо рациональных оснований для различного решения этого вопроса не имеется.
Названное разночтение вызвано исторически сложившимся неверным толкованием ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ. Указанная норма содержит не два самостоятельных последствия грубого несоблюдения порядка проведения проверки, а лишь одно: недопустимость использования результатов проверки в качестве доказательства, но при условии, что проверяемое лицо сделает об этом заявление в процессе дальнейшего правоприменения (например, в процессе производства по делу об административном правонарушении или в ходе судебного разбирательства).
Иными словами, когда законодатель говорит об отмене результатов проверки вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя, то подразумевается процессуальное заявление (ходатайство) в ходе соответствующей правоприменительной процедуры, а не подача самостоятельного заявления (как способ защиты права).
В пользу такого толкования говорит и то, что ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ имеет весьма узкую область применения, а именно: недействительность результатов проверки, проведенной с грубым нарушением процедуры и только процедуры, то есть недействительность по формальным (процедурным) основаниям.
В случае же несогласия проверяемого лица с фактами, изложенными в акте проверки (несогласие с содержанием), такое лицо имеет право в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки представить письменные возражения (ч. 12 ст. 16 Закона № 294-ФЗ).
Таким образом, Закон № 294-ФЗ не дает возможности оспаривания акта проверки путем предъявления заявления (иска, административного иска) по «содержательным» основаниям.
Если предположить, что законодатель действительно предусмотрел такой самостоятельный способ защиты права, как оспаривание результатов проверки, то данный способ защиты использовался бы универсально, в том числе по оспариванию содержания акта проверки, а не только по основаниям нарушения процедуры проведения проверки.
Принять к сведению
Направление Реформирования Законодательства
В свете реформирования законодательства о проведении контрольно-надзорных мероприятий работа над законодательной техникой отдельных норм, вызывающих неоднозначное толкование, представляется крайне важной.
В отклоненном проекте федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» была ст. 69 «Недействительность результатов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которая регулирует те же самые вопросы, что и ч. 1 ст. 20 действующего Закона № 294-ФЗ.
Так, согласно ч. 1 ст. 69 указанного законопроекта результаты государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, проведенных органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами требований к организации и проведению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, не могут являться доказательствами нарушения гражданином, организацией обязательных требований и подлежат отмене органом государственного контроля (надзора), вышестоящим органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля или судом на основании заявления гражданина, организации.
Как мы видим, формулировка данной нормы также содержала в себе возможность неоднозначного толкования. Поэтому в ходе работы над дальнейшими законопроектами по данной тематике необходимо устранить данную неточность.
Предлагаемая редакция нормы возможного законопроекта: «Результаты государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, проведенных органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами требований к организации и проведению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, не могут являться доказательствами нарушения гражданином, организацией обязательных требований и подлежат исключению из доказательственной базы органом государственного контроля (надзора), вышестоящим органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля или судом на основании заявления гражданина, организации».