1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 168

Terra incognita: будущее зон с особыми условиями использования территорий

Зоны с особыми условиями использования земель, несмотря на все усилия государства по наведению порядка по их регистрации, остаются подчас неизведанной территорией для отечественного бизнеса. Огромный массив норм, регулирующих сферу ограничения хозяйственной деятельности на том или ином земельном участке, разбросан по различным нормативным актам. Объекты, построенные еще в советские времена, никак не хотят укладываться в прокрустово ложе современных требований. Отсутствие до недавнего времени четких и единых методик описания таких зон порождало и порождает невозможность корректного внесения данных о них сначала в кадастр, а теперь и в Единый государственный реестр недвижимости. И это лишь малая толика проблем, которые порождены правовой неопределенностью в отношении зон с особыми условиями использования территорий. О том, какие пути решения этих проблем намечены законодателем и как быть правообладателям в ситуации, когда новые нормы еще не приняты, а старые грозят парализовать хозяйственную деятельность, говорили эксперты на XIX Всероссийском конгрессе «Регулирование земельно-имущественных отношений» — мероприятии, проведенном «АСЭРГРУПП» в апреле текущего года.

За понятием «Особые условия использования территорий», согласно российскому законодательству, скрывается вполне определенный смысл: на землях, подпадающих под эту категорию, действуют те или иные ограничения хозяйственной деятельности.

Согласно п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ к таковым зонам относятся: охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов и иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как видим, список открытый (всего эксперты насчитывают около 200 видов подобных зон — см. материал «Зоны с особыми условиями использования: что необходимо знать покупателю земельного участка», «ЭЖ», 2017, № 09), и каждая из таких зон имеет свои основания возникновения, размеры и свой правовой режим.

Правовой режим зон с особыми условиями использования территорий (далее — охранные зоны) заслуживает отдельного внимания.

Правовая основа охранных зон закреплена, как уже говорилось, в Градостроительном кодексе РФ. Весь Кодекс буквально пронизан нормами о том, что охранные зоны должны быть зафиксированы и в документах территориального планирования, и в правилах землепользования и застройки, более того — с 1 января 2017 г., то есть уже более чем год назад, эти зоны должны были быть внесены в ЕГРН.

На практике всего этого не происходит. По крайней мере, далеко не все охранные зоны легально закреплены в нормативно-правовых актах и реестре. Причин тому много. И одна из главных заключается в том, что правовой режим и специфика каждого вида охранных зон раскрывается уже в других, отраслевых законодательных актах. А их несколько десятков. Тут и Земельный, Водный, Лесной, Воздушный кодексы, Закон о недрах, Закон об охране объектов культурного наследия, законы о газоснабжении, о рыболовстве, и целый ряд иных федеральных законов в зависимости от того, о какой конкретно охранной зоне идет речь. Все эти нормативные акты необходимо рассматривать в непосредственной связи между собой.

Процесс упорядочивания нормативного регулирования охранных зон начался в нашей стране не так давно — с начала 2000-х. Тот пласт нормативных актов, который мы имеем на сегодняшний день, фактически направлен на регулирование тех правоотношений, которые складываются сегодня или только планируются. Масса объектов, которые были построены в советские времена или на заре новой российской государственности, были возведены на «запретной» территории еще тогда, когда зон с особыми условиями использования земель российское право еще не знало. И это советское наследие является ныне предметом постоянных споров и коллизий.

Водоохранные зоны: наглядное пособие по недостаткам регулирования

Это хорошо иллюстрируется на примере водоохранных зон. Ограничения на хозяйственную деятельность на прибрежных землях регулируются специальными правовыми актами. Это Водный кодекс РФ (прежде всего ст. 65 в части установления специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах), Кодекс внутреннего водного транспорта РФ (запрет хоздеятельности на береговой линии, если таковая несовместима с безопасностью судоходства).

Данные акты подняли правовое регулирование охранных зон с подзаконного уровня на уровень федерального закона. Более того, например, размеры водоохранной и прибрежной защитной зоны установлены непосредственно Водным кодексом, чтобы не допускать ни разночтений, ни произвола местных властей. С точки зрения юридической техники это был большой шаг вперед.

Правовой режим использования земельных участков в этих зонах тоже подробно прописан. Прямо указано, что запрещено, например, размещение определенного типа объектов, есть и прямая норма о том, что возможно проектирование, строительство, реконструкция и ввод в эксплуатацию объекта при условии оборудования таких объектов сооружениями, которые обеспечивают охрану водных объектов. То есть если проектом предусмотрены очистные сооружения, то объект допускается строить.

Оба документа были приняты уже в XXI веке. То, что было построено на берегах водоемов не по вине их владельцев, оказалось в границах вновь образованных охранных зон. Конфликт? Конфликт. Нередки ситуации, когда объекты были возведены в уже действующей охранной зоне, но жесткого правового регулирования на тот момент еще не существовало. Сносить ли такие сооружения, применяя ст. 222 ГК РФ? А если вспомнить о том, что по тем или иным причинам новые охранные зоны часто не вносились и не вносятся в ЕГРН (законодательством определен очередной крайний срок занесения всех охранных зон в реестр — 2022 г.), то не приходится удивляться, что вопрос о какой-либо хозяйственной деятельности в водоохранных зонах и поныне является наиболее актуальным.

Убытки есть, но взыскать их крайне сложно

Законодательно не урегулирован ныне и вопрос о возмещении убытков и упущенной выгоды правообладателям. Формально Земельный кодекс предусматривает право собственника имущества, которое оказалось в составе охранной зоны, на возмещение убытков, однако на практике эта норма не работает. В судах лицам, чьи права нарушены или ограничены установлением охранной зоны, приходится несладко. Судебные акты по взысканию такого рода убытков единичны, а общий подход к разрешению подобных споров отсутствует. Хотя нет, определенные тенденции в судебной практике имеются: если лицо не было собственником, когда была введена охранная зона, значит, интересы этого лица, считают судьи, не нарушены. А возмещение убытков в форме упущенной выгоды на практике вообще не применяется судами, и это притом что главным последствием при ограничении прав собственников и иных владельцев земельных участков установлением охранных зон чаще всего как раз и выступает именно упущенная выгода.

Алгоритмы защиты объекта недвижимости от сноса

Ситуация осложняется тем, что региональные, муниципальные органы исполнительной власти именно сейчас стали активно исполнять возложенные на них обязанности по включению в ЕГРН сведений об охранных зонах. Об этом рассказала Юлия Бузанова, партнер, руководитель практики «Межевание, кадастр, регистрация» группы «Содружество земельных юристов».

По Московской области в последнее время прокатилась буквально волна проверок природоохранной прокуратуры, которая инициировала большое количество исков о сносе объектов недвижимости. Под раздачу попали и коттеджные поселки, и туристические базы, и хозяйственные постройки. Ссылаясь на то, что объекты возведены в водоохранных зонах, надзорное ведомство настаивало: это самострой и на данном основании подлежит сносу. Как отметила спикер, подавляющее большинство правообладателей, получив предписание прокуратуры, судебным разбирательствам предпочли добровольный демонтаж строений. Потому что судебная практика, как правило, складывается далеко не в пользу владельцев такой недвижимости. Рассчитывать на компенсацию, если объект в судебном порядке будет признан самовольной постройкой, нереально, зато вполне реально получить «в актив» судебные издержки и множество сопутствующих судебной тяжбе проблем.

Впрочем, шанс отстоять свою недвижимость, даже в этих, весьма неблагоприятных, условиях, сохраняется. Те, кто решается на такое, выбирают одну из трех тактик.

Тактика первая

Проверить правильность описания и установления охранной зоны, произвести альтернативные замеры. Да, Водный кодекс четко регламентирует, когда, от какой точки нужно производить замеры, какой уровень воды считать допустимым, что считать кромкой, что урезом. На практике эти нормы нередко нарушаются, охранные зоны установлены условно и с большими допусками. Если альтернативные замеры показали, что охранная зона установлена некорректно, смело выходим с этим аргументом в суд.

Вторая тактика

Реконструкция объекта, попавшего в охранную зону. Но это не самая лучшая линия поведения. Дело в том, что текущая практика оспаривания отказов в выдаче местными органами власти разрешений на реконструкцию (а они практически всегда отказывают) показывает, что при рассмотрении подобных исков суды исходят из безусловности ныне действующей нормативной базы. Если в некоей охранной зоне размещение объектов капитального строительства невозможно, то и любая трансформация, изменяющая его характеристики, невозможна тоже.

Третья тактика

В России есть множество охранных зон, которые под тем или иным предлогом были застроены объектами недвижимости. Часть собственников тех строений, которые попали в охранную зону, если до предписаний о сносе дело не дошло, занимают выжидательную позицию. Продолжают эксплуатацию объектов, собирая параллельно архивные документы о разрешении на строительство, нормативные акты органов самоуправления, действующие на момент начала строительства и т.д. И ждут какой-то инициативы со стороны уполномоченных органов власти на предмет решения спорного вопроса с охранными зонами.

Новая нормативная база предусмотрит все. Или почти все

Сейчас законодатель работает над поправками в нормативные акты, которые регулируют вопросы установления и функционирования зон с особыми условиями использования территории. О грядущих новациях рассказала Татьяна Крамкова, главный советник Департамента Государственно-правового управления Президента РФ.

Законопроект № 302180-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории» прошел в Государственной думе РФ первое чтение. В данный момент документ готовится ко второму чтению.

Концепция данного документа базируется на том, что тот огромный массив разрозненных норм, существующих сегодня, требует систематизации и кодификации. Большинство из этих норм намечено собрать под одной обложкой — в Земельный кодекс планируется ввести новую (19-ю) главу «Зоны с особыми условиями использования». В результате структура ЗК РФ значительно изменится.

Законодатель в этой главе решил сгруппировать и прямо назвать все виды зон, сделать перечень закрытым. На данный момент определено 28 видов зон с особыми условиями. Правительство в отношении каждого вида зон будет утверждать отдельное Положение с подробным описанием правового режима, с четким указанием, какие виды хозяйственной деятельности можно вести в каждой зоне, а какие запрещено. Такое подробное регулирование исключает в будущем, по мнению разработчиков законопроекта, необходимость согласования постройки того или иного объекта. Если в Положении о зоне прописано, что там можно строить какой-либо объект, значит, его можно будет на определенных условиях строить без согласования с инстанциями. Есть у законодателя и желание сократить некоторые зоны до минимально необходимых размеров.

В законопроекте содержится ряд общих положений. Например, о том, что все установления охранных зон должны быть публичны и понятны. Как список видов зон предполагается сделать закрытым, так «закроют» и список целей установления. Всего их будет пять — причин, по которым могут быть установлены охранные зоны: защита жизни и здоровья населения, обеспечение безопасной эксплуатация объектов, сохранение объектов культурного (природного) наследия и обеспечение обороны, безопасности государства.

Очень четко в законопроекте планируется прописать механизм возмещения убытков собственнику, обязанность публичного образования (будь то РФ или местная администрация) в определенных случаях выкупить земельный участок, который становится ущербным в результате установления такой зоны.

Учитывая, что в связи с отсутствием зачастую публичного доступа к сведениям об охранных зонах значительное количество объектов недвижимости создано в границах таких зон, законопроект предусматривает урегулирование данного вопроса. Так, определяются порядок и случаи сноса или сохранения зданий, строений, сооружений, не являющихся самовольными постройками и построенных в границах зон с особыми условиями использования территории, определяются органы и организации, которые возмещают убытки, причиненные гражданам и юридическим лицам.

Работа над законопроектом ведется интенсивная, у законодателя есть желание принять его в ближайшее время. Как это получится — пока непонятно. К самому проекту в ходе подготовки ко второму чтению уже набралось поправок, по объему сопоставимых с самим документом. Поэтому говорить о том, как именно будет выглядеть регулирование охранных зон и когда новые нормы вступят в силу, пока преждевременно.

Инвесторам пока придется действовать самостоятельно

Светлое законодательное будущее — это, безусловно, хорошо. И участники оборота будут ждать новаций с большим нетерпением. Но сейчас, в данный конкретный исторический момент, перед потенциальными инвесторами стоит вопрос: ждать ли появления новых норм законодательства для осуществления своих планов в охранных зонах (или зонах потенциально могущих стать таковыми) или действовать, не откладывая дело в долгий ящик на свой страх и риск. Однозначного совета здесь нет. Эксперты советуют строить свои планы с учетом законодательных перспектив. Если после анализа всех ныне действующих нормативных актов, градостроительных планов, схем территориального планирования, генеральных планов поселений, проектов планировки жилых районов у инвестора появляется уверенность в том, что объект может в ближайшие три-четыре года попасть в охранную зону, лучше притормозить инвестиционный проект до тех пор, когда вся необходимая нормативная база вступит в силу, а требования, установленные ею, будут неукоснительно соблюдаться.

Сейчас же, пока еще на сведения из ЕГРН полагаться нельзя, единственным способом хотя бы отчасти устранить риски попадания земельного участка в какую-либо зону с особыми условиями использования является самостоятельный сбор всей доступной информации. Значительную помощь здесь может оказать просто внимательное изучение прилегающей к участку территории на предмет выявления объектов, вокруг которых может быть установлена охранная зона. При проверке планируемого к приобретению земельного участка особое внимание следует уделять размещенным в его границах либо на прилегающих участках инженерным сетям. Например, вокруг надземного или подземного трубопровода возникает охранная зона, режим которой может стать неприятным сюрпризом для многих застройщиков. При этом особо остро стоит вопрос определения охранной зоны вокруг подземных сооружений, которые визуально обнаружить и вовсе не представляется возможным.