Растительная продукция под карантином: какие нюансы учитывать, чтобы избежать ответственности?

Любая продукция растительного происхождения для целей ее перемещения как внутри страны, так и в страны зарубежья должна проходить определенный контроль качества, результаты которого оформляются соответствующими сертификатами. Опираясь на вопросы, размещенные на сайтах регулятора, отчеты по результатам встреч ведомств с представителями аграрного сектора, лесной промышленности, можно заключить, что для участников рынка процедура получения и обращения с сертификатами терниста и трудоемка. Ситуации, когда необходимо получать сертификаты, куда обращаться, какие документы предъявить, в какой срок можно получить, в каких случаях предъявлять покупателю, — кажется, ни одна составляющая работы с сертификатами не остается без вопросов. Проблема коренится в фрагментарном и не всегда последовательном правовом регулировании. Подробнее — в материале «ЭЖ».

На сегодняшний день вопросы карантина растений регулируют одновременно два федеральных закона «О карантине растений»:

• от 15.07.2000 № 99-ФЗ (прежний закон) и

• от 21.07.2014 № 206-ФЗ (новый закон).

В прежнем законе сохраняют силу пять статей, одна из которых — ст. 8 — устанавливает необходимость получения карантинного сертификата (далее — КС). Все иные действующие положения содержатся в новом законе.

В силу ст. 29 нового закона карантинный сертификат выдается на подкарантинную продукцию, перечень которой утвержден федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области карантина растений.

Карантинный сертификат:

• удостоверяет соответствие карантинной продукции фитосанитарным требованиям;

• выдается исключительно при перемещении товаров по территории РФ (то есть при экспорте не выдается и его наличие не требуется для дальнейшего экспорта);

• выдается исключительно для продукции, произведенной на территории РФ.

Закон определяет возможные ситуации, когда требуется получение КС, следующим образом:

• для ввоза в свободные от карантинных объектов зоны;

• для вывоза из карантинных фитосанитарных зон;

• для перевозки подкарантинной продукции, произведенной на территории Российской Федерации, в случаях, предусмотренных правилами и нормами обеспечения карантина растений.

Таким образом, действительные случаи получения КС должны определяться с учетом правил обеспечения карантина. На сегодняшний день в правилах соответствующие упоминания просто отсутствуют. Фактически пробел частично восполняется приказом Минсельхоза России от 13.07.2016 № 293 «Об утверждении порядка выдачи фитосанитарного сертификата, реэкспортного фитосанитарного сертификата, карантинного сертификата» (далее — Порядок выдачи сертификатов). Так, в пункте 4 раздела I Порядка сказано, что КС оформляется на каждую партию подкарантинной продукции при вывозе из карантинных фитосанитарных зон. Иными словами, КС необходимо получать единожды — при вывозе продукции из карантинных фитосанитарных зон (далее — КФЗ) для дальнейшей перевозки по территории РФ.

Подобное «лоскутное» законодательство действует с 1 января 2015 г., хотя нужно констатировать, что существенные пробелы в регулировании выявлялись и раньше.

При этом вопросы в толковании, по всей видимости, возникали и возникают в том числе у правоприменителей. Подобные нестыковки обнаруживаются, когда надзорное ведомство — Россельхознадзор — при проведении проверок выявляет нарушения в действиях организаций.

Проблемы квалификации правонарушений в сфере карантина растений

КоАП РФ известны два смежных состава нарушений в сфере карантина:

• нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.2 КоАП РФ) и

• нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.3 КоАП РФ).

Характерно, что судебная практика по нарушению порядка вывоза/ввоза (ст. 10.2 КоАП РФ) гораздо менее обширна, что можно связать в том числе с размерами санкций. Известно, что многие компании предпочтут оплату небольшого штрафа многомесячным судебным разбирательствам. По упомянутому составу штраф для юридических лиц составляет не более 10 000 руб. Тем не менее имеющаяся практика дает представление об особенностях осуществления деятельности в этом секторе экономики. Более того, обнаружившиеся ранее в судебной практике спорные тенденции находят отражение в практике работы надзорных ведомств и на сегодняшний день.

Нельзя сказать однозначно, но, вероятно, в связи с тем, что составы ст. 10.2 и 10.3 КоАП РФ содержат однокоренные термины «ввоз»/«вывоз» и «перевозка», а легального их определения не приведено, на практике допускается их смешение.

Так, на практике нарушения порядка ввоза подкарантинной продукции нередко ошибочно квалифицируются по ст. 10.3 КоАП РФ (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30.11.2009 по делу № А32-12264/2009-29/111-59АЖ), а перемещение подкарантинной продукции в нарушение установленных запретов расценивается ведомством как квалифицирующий признак по ст. 10.3 КоАП РФ, в то время как указанное нарушение образует объективную сторону нарушения по ст. 10.2 КоАП РФ (см. постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 19.05.2014 по делу № А03-23231/2013). Даже в информационных разделах сайтов региональных управлений Россельхознадзора сообщается о привлечении к ответственности за одинаковые правонарушения — перевозку подкарантинной продукции без необходимого сертификата — как по ст. 10.2, так и по ст. 10.3 КоАП РФ (см. подробнее в материалах Управления Россельхознадзора по Пермскому краю «О нарушении Закона „О карантине растений“» от 14.09.2017, Управления Россельхознадзора по Ростовской, Волгоградской и Астраханской областям и Республике Калмыкия «О выявлении продукции без карантинных сертификатов в Ростове-на-Дону» от 10.11.2017, Управления Россельхознадзора по Красноярскому краю «За вывоз пиломатериалов без карантинного сертификата нарушитель привлечен к ответственности»).

Проблемы определения территории карантинных фитосанитарных зон

Для обоих составов правонарушений одним из ключевых и наиболее дискуссионных вопросов является порядок определения границ КФЗ. Прежде всего, существуют более общие перечни карантинных фитосанитарных зон, сформированные исходя из постоянных условий в регионе. Например, в зоне и в период цветения повилики и амброзии карантинные ограничения вводятся ежегодно и в большинстве случаев на территории всего субъекта сразу. Карантин может вводиться также и на территории отдельно взятого здания, строения, сооружения, мест складирования (п. 7 приказа Минсельхоза России от 13.02.2008 № 43 «Об установлении и упразднении карантинной фитосанитарной зоны, установлении и отмене карантинного фитосанитарного режима, о наложении и снятии карантина», далее — приказ № 43). Существуют также перечни КФЗ по конкретной продукции, например, по лесу, дополняющие основные перечни.

Обязательным требованием к установлению КФЗ является определение ее площади (п. 7 приказа № 43). Информация об установленных ограничениях на территории конкретного субъекта размещается в том числе на официальных сайтах ведомств в интернете (последние своими приказами устанавливают КФЗ). При этом сведений о границах КФЗ размещенные документы, как правило, не содержат. Зачастую совершенно очевидно, что площадь региона в десятки раз превышает площадь установленной зоны карантина. Как в таком случае проверить контрагента, как определить, из какой именно зоны была вывезена реализуемая продукция и должна ли она сопровождаться сертификатом?

Напрашивается мысль, что в электронной форме информация содержится в усеченном виде, но в самом ведомстве, казалось бы, должны быть максимально полные данные. Практика, однако, подобные заблуждения развеивает. Один из примеров: в судебном акте имеется прямое указание на то, что установление КФЗ в определенных границах не подтверждено представленными в материалы дела постановлениями уполномоченного органа — «отсутствует прямое указание на то, что карантинной фитосанитарной зоной является вся территория этого муниципального образования» (постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.07.2013 № 15АП-9208/2013 по делу № А32-39597/2012). При таких обстоятельствах невозможно однозначно установить, является ли территория происхождения продукции подкарантинной. В этой связи можно рекомендовать внести в договорную политику компании соответствующие уточнения: при заключении договоров запрашивать КС, а при их отсутствии — заверение от контрагентов о вывозе продукции из «здоровой» зоны с установлением размера убытков, подлежащих взысканию при нарушении данных заверений.

Проблемы определения перечня подкарантинной продукции

Следует также обратить внимание, что в судебной практике существуют противоречивые позиции в отношении самого перечня подкарантинной продукции. Так, для целей определения перечня такой продукции правоприменители используют решение Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 № 318 «Об обеспечении карантина растений в Евразийском экономическом союзе» (далее — Решение).

Решение состоит из нескольких частей:

• перечень подкарантинной продукции;

• положение об осуществлении фитосанитарного контроля на таможенной границе ЕЭС;

• положение об осуществлении фитосанитарного контроля на таможенной территории ЕЭС.

В отношении последнего прямо определено, что оно не применяется для случаев, когда пункт отправления и пункт назначения подкарантинной продукции совпадают — в этом случае применяется внутреннее право страны. Это позволило в ряде случаев в судебной практике утверждать, что Решение в целом не может быть использовано как нормативный акт, устанавливающий перечень подкарантинной продукции (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.06.2014 № 09АП-19135/2014 по делу № А40-149990/13), исходя из следующих доводов.

Из Решения следует, что перечень подкарантинной продукции подлежит применению в случае перемещения этой продукции через таможенную границу Таможенного союза и по таможенной территории Таможенного союза.

Согласно ст. 2 Таможенного кодекса Таможенного союза единую таможенную территорию Таможенного союза составляют территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а также находящиеся за пределами территорий государств — членов Таможенного союза искусственные острова, установки, сооружения и иные объекты, в отношении которых государства — члены Таможенного союза обладают исключительной юрисдикцией.

В соответствии с абз. 2 п. 1.2 Положения о порядке осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) на таможенной территории Таможенного союза (приложение 3 к Решению) порядок осуществления карантинного фитосанитарного контроля (надзора) в отношении перемещаемой по таможенной территории Таможенного союза подкарантинной продукции в случаях, когда место отправления и место назначения партии подкарантинной продукции расположены на территории одной из сторон, определяется законодательством такой стороны. То есть порядок осуществления внутригосударственного контроля, а вместе с ним и объекты такого контроля должны быть определены законодательством страны.

Статья 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 206-ФЗ, определяющая основы доступа к информации в области карантина растений, закрепила за Минсельхозом России и Россельхознадзором обязанность по обеспечению открытого доступа к данным в области карантина растений, в том числе к перечню подкарантинной продукции. Между тем на официальных сайтах этих ведомств размещен лишь перечень, утвержденный Решением. Кроме того, формально не отменена ранее действовавшая Номенклатура товаров, подлежащих карантинному фитосанитарному контролю (утв. Россельхознадзором 11.12.2006). Однако указанная Номенклатура признакам нормативного правового акта не отвечает и не может применяться для целей определения перечня подкарантинной продукции. Таким образом, нормативного акта, устанавливающего подобный перечень, в национальном законодательстве нет, а перечень, утвержденный Решением, к отношениям, связанным с перемещениями продукции внутри страны, не может быть применен.

Однако есть и другая позиция. Так, пункт 2 Решения прямо указывает, что перечень подкарантинной продукции должен применяться правительствами стран — участников соглашения с даты подписания соглашения. И для целей осуществления контроля соблюдения фитосанитарных требований в пунктах пропуска через границу приняты соответствующие правила, которые содержат прямую отсылку к Решению Комиссии и перечню. Другими словами, базовые положения Решения имплементированы в национальное законодательство.

В судебной практике также прослеживается общая аргументация: независимо от того обстоятельства, что товар перемещается только по территории Российской Федерации, он не перестает оставаться потенциально опасным носителем вредных организмов (подкарантинным), и от этого не исчезает необходимость охранять территорию Российской Федерации, свободную от карантина, от вредных организмов, которые могут проникнуть на свободные территории из карантинных зон. Законодательство о карантине не устанавливает приоритет защиты территории иностранных государств перед защитой национальной территории (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20.02.2009 по делу № А32-14535/2008-34/310-182АЖ).

Если к ответственности привлекли получателя подкарантинной продукции

Надо отметить, весьма любопытные случаи наблюдаются в практике привлечения к административной ответственности компаний — получателей подкарантинной продукции за неверные действия в сфере карантина растений.

Иллюстративны примеры, когда Управление Россельхознадзора признавало допустившим нарушение получателя товара в случае отсутствия карантинного сертификата на прибывшую в его адрес продукцию (постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2013 по делу № А68-8077/2012). Между тем подобное толкование не вполне адекватно действующему регулированию, поскольку получатель товара не наделен правовыми возможностями восполнить отсутствие сертификата.

Так, на сегодняшний день оформление КС осуществляется исключительно и непосредственно территориальным подразделением Россельхознадзора, из региона деятельности которого осуществляется вывоз карантинной продукции (п. 6 раздела I Порядка выдачи сертификатов). Более того, Порядком организации работ по выдаче Россельхазнадзором фитосанитарных сертификатов и карантинных сертификатов на подкарантинную продукцию (подкарантинный материал, подкарантинный груз), утв. приказом Минсельхоза России от 14.03.2007 № 163, который действовал до августа 2016 г., было прямо предусмотрено, что поставки подкарантинной продукции согласовываются между территориальными подразделениями Россельхознадзора. Соответственно, есть основания полагать, что, несмотря на отсутствие прямого законодательного требования согласований, информационный обмен между территориальными подразделениями Россельхознадзора сохраняется. Таким образом, перемещение поднадзорной продукции должно контролироваться ведомствами.

Никаких компенсирующих действий для получения КС, когда продукция уже прибыла на оговоренный склад, покупатель совершить не может. В подобных случаях, учитывая цель регулирования этой сферы отношений, самый оптимальный выход — проведение фитосанитарного обследования, с тем чтобы удостовериться в надлежащем состоянии продукта — такая возможность допускается законодательством. Еще одной альтернативой можно считать отказ покупателя принимать товар, однако такое право должно быть предусмотрено договором между поставщиком и получателем продукции.

Новые процедуры — новые сложности

Даже когда продукция сопровождается карантинным сертификатом, покупатель может столкнуться с определенными сложностями. На сегодняшний день, просто открыв и прочитав соответствующие нормы, ответить на вопрос, каков алгоритм действий с КС для получателя продукции, не представляется возможным. В каждом субъекте ведомство, опираясь на известный опыт, предлагает свои рекомендации. Есть примеры, когда ведомство предлагает отслеживать перемещение подкарантинной продукции по следующему пути. Например, компания получает партию подкарантинной продукции и намеревается в дальнейшем экспортировать ее, но уже в составе нескольких отдельных партий. В этом случае изготавливается простая копия КС, на которой представитель Россельхознадзора отмечает количество вывезенных единиц продукции до полного «погашения» сертификата. Таким образом, по всей видимости, восполняется недостаток полномочий по оперативному контролю и отсутствие четкого алгоритма действий с КС.

В этом свете определенно можно считать положительной динамикой регулирования предстоящие изменения в процедуре карантинирования.

С 1 января 2018 г. утратит силу прежний Федеральный закон от 15.07.2000 № 99-ФЗ, а процедура обращения карантинных сертификатов будет урегулирована более детально. Случаи их получения останутся прежними — вывоз продукции из КФЗ. Получать их также будет организация-поставщик при вывозе продукции из КФЗ. Все сведения о выданных КС будут храниться в единой электронной системе. При этом получатель продукции в течение одного дня с момента доставки подкарантинной продукции обязан будет осуществить погашение сертификата. Предполагаем, что во исполнение этого требования будет разработан более подробный регламент, описывающий соответствующую процедуру. Однако по состоянию на конец ноября необходимые алгоритмы не изданы, сведений о готовности единой электронной системы к активной фазе работы нет.

Похожая ситуация наблюдалась и в части следования иным требованиям законодательства о карантине. В частности, ст. 32 Федерального закона от 21.07.2014 № 206-ФЗ предусматривает необходимость немедленного извещения ведомства о доставке в адрес получателя подкарантинной продукции в установленном порядке (аналогичное требование существовало и в старом законе, однако без отсылки к специальному порядку). Форма такого извещения была утверждена приказом Минсельхоза России от 10.08.2017 № 390, вступившим в силу только 9 сентября 2017 г. До этого момента в практике неоднократно встречались попытки хозяйствующих субъектов отстоять позицию невозможности уведомления в силу отсутствия утвержденного порядка. Однако судебные инстанции придерживались иной трактовки — отсутствие нормативно установленной формы не освобождает от обязанности извещать в свободной форме с указанием необходимых сведений (постановление АС Восточно-Сибирского округа от 08.06.2017 № Ф02-2439/2017 по делу № А19-12695/2016).

До тех пор пока существуют неясности и противоречия, целесообразно обращаться за разъяснениями в надзорный орган и вносить предложения по практическому совершенствованию действующих процедур. Это позволит минимизировать риски возникновения спорных ситуаций.