Сегодня в Российской Федерации отсутствует единая система законодательного обеспечения нефтедобычи, что сдерживает экономический рост страны. Проведенный анализ позволил выявить нерешенные вопросы и существенные недостатки в области правового регулирования различных этапов ее организации. Внесение предложенных корректировок в законодательные акты позволит обеспечить эффективность нефтедобычи в стране.
Бесперебойная работа и безопасность
В настоящее время в мировом сообществе соблюдение правил экологической безопасности занимает не менее важное место, чем в правовом обеспечении нефтедобычи. Согласно принципам Всемирной хартии охраны природы (п. 14) сохранение природы должно быть отражено в законодательстве каждого государства1. В Стокгольмской декларации говорится, что каждый человек одновременно является продуктом и творцом своей среды, которая ему дает физическую основу для жизни и делает возможным интеллектуальное, моральное, общественное и духовное развитие. И в связи с этим для человеческого благосостояния и осуществления прав людей, включая и право на жизнь, важное значение имеют два аспекта: природная среда и та, которую создал человек2.
Следует отметить, что в системе российского экологического законодательства соблюдены принципы верховенства закона и иерархичности права3.
Нормативно-правовая база регулирования отношений, возникающих в нефтедобывающей отрасли, включает в себя общие для всех отраслей экономики законодательные акты, отдельные нормативно-правовые акты, регулирующие конкретные аспекты правоотношений в нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отрасли, а также специальные эколого-правовые нормы.
Основная цель законодательных актов в области нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отрасли – обеспечение эффективной и бесперебойной работы, а также экологической безопасности общества и страны в целом, направленной на закрепление права за каждым гражданином на благоприятную окружающую среду.
Разведка и добыча нефтепродуктов
Одним из основных методов государственного регулирования процесса нефтедобычи является лицензирование данного вида деятельности. В российском нефтяном комплексе лицензия на пользование недрами требуется для изучения, освоения и использования природных ресурсов4. Лицензия должна содержать обязательные сведения:
–информация о лице, получившем лицензию, и органе, выдавшем ее;
–основания, на которых была получена лицензия;
–указание границ предоставленного участка для освоения;
–указание границ территории, где проводятся работы;
–сроки представления документов на государственную экспертизу, начало работ, действия лицензии;
–условия осуществления платежей за пользование природными недрами;
–условия права собственности на добытые природные ресурсы и разрешенный уровень добычи;
–правила и условия охраны недр.
Научное сообщество и многие практикующие юристы относят получение лицензии на пользование участком недр к гражданско-правовой сделке5. Проведенный анализ положений Закона «О недрах» позволяет сделать вывод о том, что решение государства является только частью встречного волеизъявления государства и организации (недропользователя) о предоставлении участков земли в пользование, что может свидетельствовать о наличии гражданско-правовой сделки. Однако следует отметить, что основными игроками на рынке добычи нефти в настоящее время являются государственные компании.
На сегодняшний день система лицензирования в нефтегазовом комплексе являет собой сложную взаимосвязанную структуру, за которую отвечает большое количество государственных органов, что представляет определенную сложность при осуществлении контрольных мероприятий за качеством выполняемых требований. Трудность в получении лицензии относительно небольшими нефтяными компаниями требует создания определенных условий «доступности» в российском законодательстве.
После получения лицензии согласно нормам российского законодательства необходимо подготовить и утвердить план осуществления разведки освоения нефтепродуктов техническими работниками. В плане нужно указать численность работающих сотрудников, количество мероприятий, схему расположения оборудования и машин, график и средства контроля. С утвержденным планом должны быть ознакомлены все сотрудники, осуществляющие работы по нефтедобыче.
Освоение скважин должно осуществляться только в присутствии представителя заказчика нефтедобывающей организации. В случае отсутствия места утилизации отходов запрещается проведение каких-либо работ, а также при наличии рядом пойменных зон вод или во время паводка. Все работы должны выполняться только в дневное время и при условии направления ветра в сторону от ближайших населенных пунктов6.
Вскрытие пласта должно производиться после завершения и подготовки работы буровой, а также обучения сотрудников и обеспечения их необходимыми инструментами. Готовность буровой должна быть оценена специальной комиссией во главе с лицом, назначенным нефтедобывающей организацией, при участии службы охраны труда и промышленной безопасности. На месте освоения пласта при выполнении работ должен все время (круглосуточно) находиться дежурный сотрудник и дежурная машина для эвакуации. По окончании освоения месторождений нефти все оборудование и одежда должны пройти специальную обработку, а также необходимо провести проверку воздуха на загрязнение.
В российском законодательстве огромное внимание при организации процесса нефтедобычи, нефтеперевозки и нефтепереработки уделено вопросам охраны труда сотрудников. Однако в современных условиях основой правового регулирования трудовых отношений в нефтяном комплексе выступают локальные внутренние нормативные акты, коллективные договоры и соглашения, а не федеральные законодательные акты. Многие организации вводят многоступенчатые системы контроля условий работы и охраны труда (прохождение аттестации, обучения, создание комиссий по охране труда и пр.). При этом развитие таких инновационных подходов к кадровому обеспечению нефтяного сектора может способствовать высокому обеспечению экономического роста в стране, предотвращению аварий на производстве и, как следствие, снижению загрязнения воздуха.
На сегодняшний день нормативно-правовая база регулирования нефтедобычи в Российской Федерации требует определенных изменений. Так, в области охраны труда сотрудников нефтедобывающих организаций необходимо внесение существенных доработок по вопросам предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций. Пока же законодательство направлено на ликвидацию аварийных ситуаций, а не на их предупреждение. Обязательное страхование от возникновения рисков на производстве, которое является основным механизмом в законодательстве, не может служить предупредительной мерой.
Охрана окружающей среды
Разведка нефти и нефтедобыча, как и нефтеперевозка, и нефтепереработка, сопровождаются повышенным риском нанесения вреда окружающей среде. В процессе осуществления разведки и нефтедобычи появляется множество видов технологических отходов, которые образуются при бурении нефтяных скважин. К таким отходам можно отнести буровые сточные воды (буровой шлам, отработанный буровой раствор), а также замазученный грунт, твердые бытовые отходы, продукты очистки технологического оборудования, металлолом, использованные тары и бочки7.
Не менее важную опасность для объектов окружающей среды со стороны нефтедобывающих компаний представляют сброс сточных вод и выбросы в атмосферу углеводородов. Следует отметить, что ежегодно нефтедобывающими компаниями сжигается около 7 млрд куб. м нефтяного газа.
До 2016 года было предусмотрено взимание платежей со специализированных организаций за размещение отходов, образованных в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций. Все операции заключались на основании гражданско-правовых договоров. Это было обусловлено тем, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду является обязанностью тех организаций, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образовались отходы, а также в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования в силу своей неопределенности они позволяют применять пятикратный повышающий коэффициент за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления в отношении специализированной организации в случаях, когда размещаемые отходы образовались в результате хозяйственной и иной деятельности других организаций.
Согласно внесенным изменениям в Закон об охране окружающей среды начиная с 1 января 2016 года плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за следующие его виды воздействия8:
–выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;
–сбросы загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты;
–размещение отходов производства и потребления.
В целях охраны окружающей среды результаты анализов проб воздуха и почв в населенных пунктах должны быть занесены в журнал регистрации анализов, а также в карту проб. Все анализы должны передаваться заинтересованным людям, в том числе органам местной власти. Наряду с этим обслуживающий персонал организации должен осуществлять проверку загрязнения воздуха и почв в населенных пунктах. В случае наступления аварийных ситуаций и последующих их устранениях в местах нефтедобычи необходимо проводить дополнительный анализ воздуха и почв.
Все скважины на месте освоения должны ежедневно осматриваться мобильной бригадой, состоящей из не менее двух человек, имеющих при себе защитную аппаратуру9. Все результаты исследования должны быть внесены в специальный журнал. При обнаружении давления или каких-либо нарушений на объекте все работы по эксплуатации и добыче газа должны быть прекращены. Ремонт следует осуществлять также в соответствии с заранее утвержденным нефтедобывающей организацией-заказчиком планом10.
Таким образом, в настоящее время государственная система экологического контроля в Российской Федерации является комплексной и полной, но требует внесения определенных изменений. Так, следует выделить минимально установленные санкции за негативное воздействие на окружающую среду и отсутствие экономических стимулов предпринимателей нефтедобывающего сектора. Это обуславливает отсутствие мотивации к переходу на экологически эффективные технологии и дальнейшей модернизации производства.
Система экологического контроля и промышленной безопасности дополняется корпоративными требованиями, что способствует предотвращению аварийных ситуаций на месте добычи газа. Государственным органам в ходе оценки полного отсутствия аварий на длительном сроке необходимо выявлять передовой опыт, используемый в корпоративной практике нефтедобывающих компаний, и ряд требований (используемых в них) утверждать на законодательном уровне.
Считаются целесообразными разработка обязательных стандартов, направленных на выявление профессиональных рисков, а также создание стандартов и требований по предотвращению возможности террористической деятельности на объектах газового комплекса. Все эти меры должны быть приняты с привлечением широких масс общественности.
1Резолюция 37/7 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 28 октября 1982 г.
2Декларация Стокгольмской Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей человека среде // Действующее международное право: в 3 т. / составители Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова, 1997.
3Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства / пособие Генеральной прокуратуры Российской Федерации, под общ. ред. Начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, государственного советника юстиции 2 класса, кандидата юридических наук, заслуженного юриста Российской Федерации А.В. Паламарчука. – М., 2014.
4Федеральный закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (с изменениями и дополнениями).
5Налетов К.И. Лицензия на пользование недрами: правовые коллизии // Сетевое издание «Научная сеть «Современное право». Электронный ресурс: http://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/view/.
6Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности // ЗАО НТЦ ПБ, 2013 – Электронный ресурс: http://www.gosnadzor.ru/industrial/oil/acts/%D0%A1%D0%B5%D1%80%D0%B8%D1%8F%2008%20%D0%92%D1%8B%D0%BF...
7Бисенова Л.Е., Торегалиев О.Т. Производственные отходы нефтяной промышленности и области их применения // VII Международная студенческая электронная научная конференция, «Студенческий научный форум», 2015 – Электронный ресурс: http://www.scienceforum.ru/2015/1129/10446.
8Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 24.11.2014, с изм. от 29.12.2014) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015).
9Приказ Ростехнадзора от 12.03.2013 № 101 «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности».
10Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности».
