1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1652

Практика горизонтального мониторинга: как далеко может зайти доверие налогоплательщиков?

В ходе дискуссий на Петербургском международном юридическом форуме, который прошел в Санкт-Петербурге с 15 по 18 мая этого года уже в третий раз, представители власти и бизнеса обсудили проблемы и перспективы развития института горизонтальных соглашений — нового явления для российского налогового права.

Пилотный проект по обкатке соглашений о расширенном информационном взаимодействии между компаниями и налоговыми органами был запущен в России в конце прошлого года (сейчас в нем участвуют пять крупнейших компаний). На основании таких соглашений налогоплательщики предоставляют инспекторам возможность вести мониторинг их финансово-хозяйственных операций, а налоговые органы в свою очередь консультируют компании в режиме реального времени. В результате налогоплательщики получают возможность заранее согласовывать свою позицию по вопросам налогообложения с ФНС России.

Пилотный проект горизонтального мониторинга направлен на то, чтобы проверить возможность взаимодействия и информационного обмена между компаниями и налоговыми органами. Выработанные в его ходе методики и подходы, вероятно, позволят распространить эту практику и на другие российские организации.

К слову, за рубежом практика горизонтального мониторинга уже давно получила широкое распространение и сейчас активно развивается. Например, Нидерланды, одни из первых начавшие применять эту систему взаимодействия, распространили горизонтальный мониторинг не только на крупный, но еще и на средний и малый бизнес.

Российские налогоплательщики хотели бы мониториться на законных основаниях

По мнению Дмитрия Панченко, директора по правовым вопросам ОАО «РусГидро», главным бонусом для российских компаний, заключивших с налоговой службой соглашение о горизонтальном мониторинге, должно стать снижение рисков подвижности нормативных границ, так характерных для отечественной юрисдикции.

Д. Панченко полагает, что, например, в рамках взаимодействия с налоговиками компании — участники соглашений смогут восполнить нормативные пробелы и определить, какой должна быть «разумная осмотрительность» при выборе контрагентов. Возможно, что налоговые органы могли бы давать налогоплательщикам нечто вроде сертификатов соответствия всем своим требованиям, или просто само участие в соглашении с ФНС стало бы для рынка индикатором открытости и транспарентности компании.

Директор департамента налогового администрирования ОАО «МТС» Дмитрий Корнев также выразил надежду, что в рамках соглашений с ФНС сформируются положительные критерии добросовестности налогоплательщика, которые бы заменили негативные критерии, применяемые налоговыми органами сейчас. Например, чтобы ERP-системы компаний тестировались на предмет наличия реальной возможности идентифицировать все наиболее существенные операции компании, формирующие налоговую нагрузку.

Перманентное мировое соглашение (которое, по сути, представляет собой горизонтальный мониторинг) предложено компаниям налоговыми органами, однако Александр Пахомов, руководитель блока правовой работы ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», видит в нем существенные правовые риски. Во-первых, в законодательстве не предусмотрено право налоговых органов заключать мировые соглашения. Во-вторых, не урегулирована судьба решения налогового органа, выработанного в ходе мирового соглашения. Эти вопросы, по мнению А. Пахомова, должны найти решение в предстоящих изменениях Налогового кодекса РФ. Но поправками не исправить главный дефект налогового законодательства — то, что одни и те же его нормы могут толковаться по-разному. Если бы не это, то компании могли бы спокойно обсуждать с налоговиками трактовки обстоятельств применения той или иной нормы и выходить в ходе переговоров на определенные объемы налоговых обязательств.

В том, что механизм горизонтального мониторинга должен быть закреплен в НК РФ, убежден и Борис Муравьев, начальник управления по российскому налогообложению ОАО «Северсталь». По его мнению, в законодательстве должны быть отражены основные принципы взаимодействия: добровольность заключения соглашения и возможность выхода из него. Зафиксированы критерии, отличающие этот механизм от всех остальных методов налогового контроля. Это прежде всего процедура согласования налоговых позиций и толкования законодательства на стадии подачи налоговой декларации. А также закреплены правовые гарантии компаний на случай разрушения отношений с налоговыми органами. Например, чтобы в случае разрыва достигнутых соглашений к компаниям не применялись бы стандартные меры контроля за прошедший период.

Кроме того, Б. Муравьев предлагает, чтобы в ФНС был создан специальный налоговый орган, который бы осуществлял горизонтальный мониторинг, но не имел бы полномочий налагать штрафы. Штраф в рамках соглашений, по его мнению, может быть только самой крайней мерой, поскольку основной признак механизма горизонтального мониторинга — консенсус по квалификации налоговых последствий. Налоговый инспектор должен понимать мотивы сделок, которые заключает налогоплательщик.

ВАС РФ поддерживает мировые соглашения и словом, и делом

Анатолий Першутов, судья Высшего арбитражного суда РФ, член Президиума ВАС РФ, в ходе обсуждения сообщил, что за последние несколько лет во взаимоотношениях налоговых органов с налогоплательщиками в России сделан большой прорыв. «Если еще год назад мы боялись говорить о проблеме заключения мировых соглашений между ними, поскольку правовая база и заключения ВАС РФ этого не позволяли, то сейчас уже смело обсуждаем критерии, по которым могут такие соглашения заключаться», — подчеркнул представитель одной из высших судебных инстанций.

До принятия в 2002 г. АПК РФ российское законодательство в принципе не предусматривало возможности заключать мировые соглашения между частными и публичными субъектами.

Но даже с принятием нового АПК РФ разъяснения Пленума ВАС РФ, выраженные в постановлении от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие АПК РФ», были достаточно осторожными: «при применении указанной нормы (ст. 190 АПК РФ. — Примеч. ред.) арбитражным судам необходимо исходить из того, что государственные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативно-правовыми актами, регулирующими их дея­тельность» (п. 17). А законом такие полномочия налоговым органам не предоставлялись.

Но в последние годы и законодательство, и позиция ВАС РФ в отношении развития примирительных процедур и досудебного урегулирования споров стали более прогрессивными. И сегодня развитие досудебных процедур воспринимается уже как состоявшийся факт, тем более что проблемы, препятствующие этому, уже разрешены. 26 июня 2012 г. было принято постановление Президиума ВАС РФ № 16370/11, в котором впервые был решен вопрос о возможности заключения мирового соглашения между налоговым органом и налогоплательщиком, и тем самым был дан импульс развитию таких соглашений.

Без ответа оставался лишь вопрос о том, какими критериями можно руководствоваться при заключении таких соглашений. Долгое время судьи ВАС РФ сходились во мнении о том, что соглашение возможно только в отношении фактических обстоятельств, а вот вопросы права предметом обсуждения в данном ключе быть никак не могут. Однако ситуацию переломило все то же постановление № 16370/11, в котором встал вопрос о квалификации сделки, влиявший на дату признания расходов в целях налогообложения прибыли.

По мнению А. Першутова, ВАС РФ допустил заключение мировых соглашений по некоторым правовым вопросам, в частности по переквалификации сделок, еще в 2011 г., когда им был разработан проект закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур», внесенный в Госдуму 2 августа 2012 г. В этом законопроекте предусмотрено принятие нового п. 2 ст. 190 АПК РФ, который устанавливает возможные результаты процедуры примирения по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений:

  • признание обстоятельств дела, соглашение сторон по об­стоятельствам дела;
  • соглашение сторон, содержащее квалификацию сделки, совершенной лицом, участвующим в деле, или статуса и характера деятельности этого лица;
  • частичный или полный отказ от требований, частичное или полное признание требований, в том числе вследствие достижения сторонами соглашения в оценке обстоятельств в целом или в их отдельных частях.

Судья ВАС РФ выразил уверенность в том, что заключение мировых соглашений между налоговыми органами и налогоплательщиками имеет уже достаточно зримое будущее. И видится, что надо вести работу по развитию заключения соглашений на стадии, когда дело уже находится в суде, но, вероятно, имеет смысл предусмот­реть возможность заключения мировых соглашений между налоговыми органами и налогоплательщиками на досудебной стадии. Может быть, это следует делать под контролем Федеральной налоговой службы, а форму этого контроля предусмотреть на законодательном уровне.