1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 2676

Плата за размещение отходов: негативный сценарий исключен

В прошлом номере мы рассказали о постановлении Президиума ВАС РФ от 27.11.2012 № 3281/12. В нем высшие арбитры решили вопрос о том, как следует взимать плату за хранение отходов: за факт размещения или за время воздействия на окружающую среду. Упомянутый вердикт однозначно облегчает бремя природопользователей. Но правовая позиция ВАС РФ будет сформирована лишь в тексте постановления, который пока не обнародован. Понять логику судей помогут аргументы представителей бизнеса, властных структур и юридического сообщества, которые прозвучали в рамках дискуссии, организованной Президиумом ВАС РФ незадолго до принятия судьбоносного решения1.

Негативное воздействие на окружающую среду путем размещения отходов производства и потребления является платным (ст. 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», далее — Закон № 7-ФЗ). Но закон не уточняет, как взимается эта плата: за факт размещения отходов на хранение или за процесс их хранения, длящийся во времени. В первом случае плата должна взиматься единожды — за массу отходов, размещенную в отчетном перио­де, в момент их размещения. Во втором — нарастающим итогом за все время хранения всех отходов, содержащихся в объекте размещения отдохов (ОРО). Второй точки зрения до недавнего времени придерживались проверяющие из Росприроднадзора. Мнения судей по этому вопросу расходились (подробнее об этом см. «ЭЖ», 2012, № 47).

Позиция промышленников

Сторонники однократного взимания платы апеллировали не столько к Закону № 7-ФЗ, сколько к разделу 4 «Размещение отходов производства и потреб­ления» Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду (утвержден приказом Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204, далее — приказ № 204). Из него следует, что масса отходов, за которые нужно внести плату в отчетном периоде (квартале), исчисляется как разность между фактической массой отходов, образованных за этот период, и теми отходами, которые утилизированы до конца квартала. Сторонники противоположной позиции считали этот аргумент слабым: как может приказ, касающийся порядка заполнения отчетности, регулировать порядок взимания платы? Но у промышленников были в запасе и другие аргументы.

Марат Хайрурин, представлявший на заседании Российский союз промышленников и предпринимателей, отметил, что не видит в законодательстве оснований для того, чтобы взимать плату нарастающим итогом. Если бы правительство преследовало такую цель, оно бы выразило ее в своих нормативных актах более ясно.

Заместитель директора Юридического центра промышленной экологии Диана Чекалина, так же представлявшая РСПП, отметила опасность, которую таит расчет платы нарастающим итогом. Дело в том, что лимиты на размещение отходов выдаются их производителям на пять лет с разбивкой по годам. Размещение сверхлимитных отходов оплачивается в пятикратном размере. И при расчете нарастающим итогом отходы, размещенные до того, как начался отсчет пятилетнего срока, окажутся сверхлимитными.

Еще один аргумент против нарастающего итога: если признать хранение отходов длящимся процессом, так же придется классифицировать и их захоронение. На практике это может привести к тому, что нарастающим итогом плату будут взимать и за массы захороненных отходов. Не исключено, что такой подход может быть распространен и на те отходы, которые размещены до 1991 г. и от платы за которые предприятия в свое время были освобождены.

Лимиты не передаются

В случае расчета платы нарастающим итогом сильнее других могли бы пострадать угольная отрасль и сектор ЖКХ, связанный с размещением твердых бытовых отходов — свалками и полигонами. Отвалы угольной промышленности, по данным Минприроды России, составляют 90% всех отходов в РФ, избавиться от них невозможно и переработать быстро нельзя. Ситуация со свалками и полигонами ЖКХ еще сложнее. Промышленные отходы, хранящиеся на территории производственных предприятий, как правило, в течение трех лет перерабатываются. На свалках, куда попадает и несортированный бытовой мусор, такой переработки нет, поэтому они быстро переполняются. Но запретить размещение отходов сверх пределов проблематично: будут множиться несанкционированные свалки.

Согласно правовой позиции Президиума ВАС РФ (постановление от 12.07.2011 № 1752/11 по делу № А41-21807/10) субъектами, обязанными вносить плату за размещение отходов, являются владельцы объектов их размещения. Но лимитами на хранение отходов обладают их «производители», а не владельцы свалок.

Предполагается, что сумма платы за хранение отходов, которую владелец свалки или полигона должен заплатить в бюджет, может быть включена в стоимость его услуг. Но поскольку отходы, как правило, не перерабатываются, владелец свалки не может уменьшить размер платы ни за счет утилизации, ни за счет передачи отходов для переработки иным лицам. В случае применения нарастающего итога владелец свалки будет исчислять плату исходя из предельной массы отходов, которую можно разместить на полигоне, и даже с превышением такого предела, если свалка переполнена.

Кроме того, в практике расчетов между производителями отходов и владельцами ОРО, как правило, не учитывается конкретная масса отходов, которую передал конкретный производитель — а их бывает несколько, и рассчитать, какая часть платежей приходится на каждого, затруднительно.

В то же время предприятиям, образующим отходы, по мнению Д. Чекалиной, сложившаяся судебная практика дает возможность переадресовать требования по уплате организациям, эксплуатирующим ОРО. Не исключены и ситуации, когда за размещение отходов не будет платить ни их «производитель», ни владелец полигона. Но еще опаснее, если плату нарастающим итогом будут в результате взимать с организаций, экс­плуатирующих ОРО, притом что размещенные у них массы отходов третьих лиц будут считаться сверхлимитными. Ведь при предъявлении требований о доначислении платы к ним будет примененяться пятикратный повышающий коэффициент ко всей массе отходов, размещенной без лимита, за три пре­дыдущих года (общий срок исковой давности).

Экспертиза ВАС РФ

Управление частного права ВАС РФ подготовило к заседанию справку, в которой изложило свой взгляд на проблему. В частности, эксперты ВАС РФ констатировали, что, руководствуясь формулировками закона, можно обосновать оба подхода к взиманию платы. Не регулирует рассматриваемый вопрос и Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28.08.92 № 632. И единственным регулирующим документом является приказ № 204. И хотя он содержит только порядок заполнения формы расчета платы, он ясно указывает на то, что рассчитывать плату надо только за отходы, размещенные в течение отчетного периода.

Эксперты также обратили внимание на проект федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий»2. Так, предлагается дополнить Закон № 7-ФЗ положениями, устанавливающими порядок определения платежной базы, исчисления и корректировки платы, порядок и сроки ее внесения. Платежная база определяется как количество загрязняющих веществ, поступивших от стационарных источников в окружающую среду в виде выбросов в атмосферный воздух, сбросов в поверхностные вод­ные объекты и на водосборные площади, а также количество размещенных отходов производства и потребления в отчетном периоде. То есть платежная база зависит от поступления вновь образованных загрязняющих веществ за определенный период времени.

Эксперты также напомнили, что расчет платы за хранение нарастающим итогом преду­сматривала прежняя редакция приказа № 204, которая изменена приказом ведомства от 27.03.2008 № 182.

Контролеры изменили точку зрения

За две недели до заседания Минприроды России выпустило письмо от 31.10.2012 № 01-11-07/17833, в котором согласилось с тем, что плата за размещение отходов взимается однократно. Приведем цитату из этого письма: «…плата за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе размещение отходов, подлежит однократному внесению за отчетный период и не подлежит повторному (многократному) внесению за те же отходы в течение всего периода их хранения и захоронения в ОРО». На заседании эту точку зрения высказал замминистра Ринат Гизатуллин. По его словам, в законодательстве возможность расчета платы нарастающим итогом явно не прописана, и, чтобы прекратить неоднозначные трактовки нормативных актов, министерство предлагает Президиуму ВАС РФ поддержать позицию, согласно которой платежная база определяется ежеквартально и плата рассчитывается за вновь произведенные отходы. Хотя с его точки зрения введение платы нарастающим итогом могло бы стимулировать хранителей отходов на их вторичную переработку.

к сведению

Почему компании должны вносить плату за хранение отходов на собственных полигонах?

Этот вопрос прозвучал на заседании. И ответа на него пока нет. По словам Д. Чекалиной, нередко отходы хранятся на полигонах, построенных частными инвесторами таким образом, что негативное воздействие на окружающую среду исключается. Базовые нормативы платы за размещение отходов (установлены постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 и являются общими для хранения и захоронения отходов) изначально определены исходя из затрат на проектирование и строи­тельство полигонов для обезвреживания, хранения, захоронения промышленных отходов (п. 2.1 Инструктивно-методических указаний по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (утверждены Минприроды России 26.01.93)). В связи с изменением уровня цен на природоохранное строительство и по другим направлениям природоохранной деятельности к нормативам платы за загрязнение окружающей среды применяются коэффициенты индексации. Но если объект размещения отходов (ОРО) является частным или построен за счет частных инвестиций, почему затраты на его проектирование и строительство должны возмещаться в бюджет РФ (целевое расходование данных средств не предусмотрено бюджетным законодательством)?

Кроме того, цель размещения отходов в ОРО — исключение негативного воздействия на окружающую среду. За использование ресурса — занятие земельного участка с предприятия взимается плата в виде земельного налога или арендной платы за землю. В ситуации, когда эксплуатация ОРО приводит к негативному воздействию — изменению нормативов качества почвы, связана с выбросами, сбросами загрязняющих веществ в окружающую среду, предприятие компенсирует последствия указанной деятельности через иные правовые механизмы — внесение платежей за такие выбросы, сбросы, возмещение вреда, причиненного почвам.

1 Дискуссия состоялась в рамках заседания Президиума ВАС РФ 15 ноября 2012 г.

2 Принят Госдумой в июле 2011 г. в первом чтении.