1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать | 1263

Рекомендации евроконгресса не выполняются

Европейский клуб экспертов местного самоуправления проинформировал Президента РФ Дмитрия Медведева о том, что за 14 месяцев не выполнена ни одна из рекомендаций Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ), принятых 28 октября 2010 г. (№ 297).

Детально и неоднократно изучив ситуацию в разных регионах, евродепутаты посоветовали российской власти привести национальное законодательство о местной демократии в соответствие с Европейской хартией местного самоуправления, ратифицированной Россией в 1998 г.

Положение местной власти не улучшается

Рекомендации, изложенные в п. l, m, n и п. 5, обращают внимание на необходимость повышения финансовой обеспеченности и финансовой самостоятельности местного самоуправления, в первую очередь сельских поселений. Однако анализ действий органов государственной власти и должностных лиц за истекшие месяцы показывает отсутствие каких-либо серьезных мер, направленных на решение указанных в рекомендациях проблем. По ряду позиций состояние местного самоуправления в стране, скорее, ухудшилось, отмечается в письме главе государства.

Так, в 2011 г. не претерпела изменений структура финансовых средств местного самоуправления. Доля налоговых и неналоговых поступлений составляет в среднем по всем муниципалитетам лишь 40% доходов местных бюджетов, при этом доля местных налогов — всего 13—14% общей суммы налоговых доходов. Очень сложным остается финансовое положение поселений, особенно сельских, а таковых в РФ около 19 000. В их бюджеты поступает менее 10% всех налоговых поступлений, зачисляемых в местные бюджеты всех типов.

Ни в Бюджетный, ни в Налоговый кодекс РФ, ни в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не внесены поправки, расширяющие возможности органов местного самоуправления по сбору местных налогов. Не произошло и изменений по перераспределению средств между соответствующими бюджетами. В соответствии с распоряжением Президента РФ от 27.06.2011 № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» в декабре 2011 г. был подготовлен доклад, в котором отмечается необходимость поэтапной отмены федеральных льгот по региональным и местным налогам. Однако подобные выводы делались и раньше. Но они не изменили ситуацию.

По-прежнему Бюджетный кодекс РФ содержит нормы, ограничивающие финансовую самостоятельность сельских и городских поселений в составе муниципальных районов. Так, ч. 2 ст. 173 Кодекса позволяет составлять прогноз социально-экономического развития поселений финансовыми органами муниципального района, что противоречит ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, правовым позициям Конституционного суда РФ.

В нарушение решений КС РФ в законодательстве сохраняются нормы, разрешающие органам государственной власти произвольно определять перечень и состав объектов муниципального имущества, а также безвозмездно изымать (передавать) это имущество государственной власти. Последний пример подобного подхода — нормы Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Они подрывают саму идею финансовой и хозяйственной самостоятельности муниципалитета, изложенную в хартии.

Результат общей несвободы местных сообществ

Ограничения финансово-хозяйственной самостоятельности муниципалитетов в РФ являются прямым следствием общей организационно-политической несвободы местных сообществ, считают эксперты. По их мнению, поправки 2010—2011 гг. в ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ создали правовые основы для перехода от прямых выборов населением представительного органа муниципального района к формированию его из членов представительных органов поселений и глав муниципальных образований. Субъекты РФ стали активно внедрять эту схему, поскольку она позволяет формировать подконтрольные органам государственной власти представительные органы муниципальных районов.

Законодатель пренебрегает и правовыми позициями КС РФ, требующими гарантировать населению как первичному субъекту местного самоуправления возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых изменений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования. Поправки в избирательное законодательство РФ последних лет ограничили свободу политической дискуссии при проведении выборов всех уровней. В итоге действующее избирательное законодательство лишило россиян возможности самостоятельно (вне системы политических партий) участвовать в выборах и выражать собственную позицию и интересы. Демократия в России рассматривается как форма правления, учрежденная исключительно в интересах политических партий, что нарушает права граждан РФ как носителей активного и пассивного избирательного права (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ).

Всего в письме, подписанном по поручению коллег президентом Европейского клуба экспертов местного самоуправления доктором Эмилем Марквартом, пять пунктов, указывающих на конкретные факты неисполнения рекомендаций КМРВСЕ. Документ адресован также президенту Конгресса местных и региональных властей Совета Европы Кейту Витмору, председателю Государственной думы Сергею Нарышкину и Совету при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. По мнению экспертного сообщества, складывающаяся ситуация могла бы стать предметом обсуждения в КМРВСЕ и официальных органах российских властей. Эксперты готовы принять участие в таком обсуждении, утверждает Э. Маркварт.

Исключение — неэффективность или невозможность

Европейская хартия местного самоуправления обязывает государства закрепить во внутреннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую независимость муниципальных образований. Она устанавливает необходимость конституционного регулирования автономии местного самоуправления.

Хартия — первый юридический документ, гарантирующий соблюдение принципа субсидиарности государствами — членами Совета Европы. Таким образом, национальные власти должны осуществлять управление и контролировать значительную часть публичных обязательств в интересах местного населения и под свою ответственность. В соответствии с принципом субсидиарности документ закрепляет, что публичные обязательства должны реализовываться на наиболее близком населению уровне и относиться к более высокому административному уровню только в том случае, если решение таких задач силами местных администраций неэффективно или невозможно.

Хартии — приоритет

Европейская хартия о местном самоуправлении принята в 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и определяет фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Это международный договор, имеющий приоритет по отношению к национальному законодательству каждого из государств, подписавших и ратифицировавших его. Хартия была открыта для подписания государствами — членами Совета Европы 15 октября 1985 г. и вступила в законную силу 1 сентября 1988 г.

Российская Федерация подписала хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала документ два года спустя (Федеральный закон от 11.04.98 № 55-ФЗ).