Наряду с уже проводимыми реформами нас ждет еще одна — весьма серьезная, затрагивающая бюджетный процесс. Суть ее в том, чтобы от бюджетного «списка расходов» на год перейти к целевому бюджетированию под конкретные программы, выстроенные в системе целей от федерального до местного уровня в рамках стратегии на среднесрочную перспективу. Правительство уже сформировало общий перечень целей, определило инструментарий и перешло к их обсуждению в режиме дискуссий. Целей, которые видит правительство, оказалось много, чего не скажешь о ресурсах.
Основные направления реформирования бюджетного процесса в части перехода от сметного к целевому планированию расходов представил на «круглом столе», организованном фондом «Единство во имя России», Алексей Головков, руководитель Секретариата заместителя Председателя Правительства РФ.
Основным инструментом для целевого формирования бюджета, по его словам, служит Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, который должно готовить каждое министерство и ведомство. Он включает описание целей и задач субъекта бюджетного планирования, набор показателей для оценки их достижения, набор бюджетных программ (федеральных и ведомственных), обеспечивающих их решение, а также оценку необходимых затрат на их реализацию.
Практический тренинг министерств и ведомств уже идет. Они вносили в правительство соответствующие доклады при подготовке бюджета на 2005 г. и затем на 2006—2008 гг. Что же показала такая «проба»? Процедура формирования целей для участников процесса не вполне приятна — нет желания предметно конкретизировать свои действия, мало кто готов разговаривать на языке целеполагания. Ведь в будущем придется отвечать не за действия, а за результаты.
Для большого количества задач пока не удалось найти адекватных измеримых показателей. Статистика ограничены, а для некоторых показателей, особенно в гуманитарной сфере, не ясна даже методология их возможного построения. Например, это касается оценки качества образования, уровня свободы слова. Нет ясности и в том, как сделать необходимые измерения независимыми и проверяемыми.
Есть опасения, что наука, культура и искусство будут терять, если станут подстраиваться под выполнение определенных показателей.
Что касается выбора значений для показателей на среднесрочную перспективу, то он пока носит спонтанный характер. Но без решения всех этих вопросов рассмотрение целевых программ и распределение между ними бюджетных средств являются явно преждевременными.
Воплотить идеалы в жизнь правительство намерено за три года, из которых один уже прошел.
В текущем бюджетном цикле на федеральном уровне уже должна выстраиваться система статистических измерений для бюджетирования по целям, а также механизмов координации и согласования деятельности министерств и ведомств, в сфере ответственности которых лежит один показатель (например, бедность в сельской местности, продолжительность жизни). Предстоит и перевод бюджетного процесса в регионах на целевые принципы по аналогии с федеральным. Необходимо также отрабатывать механизмы координации и согласования деятельности министерств и региональных властей.
На нынешнем этапе, считает А. Головкин, важно убедится в том, что система целей, задач и показателей для правительства в целом, для министерств (агентств, служб) сформулирована правильно, без грубых ошибок и пропусков. Лишь после этого можно переходить к программированию.
Предлагаемая правительством система целей социально экономического развития имеет трехуровневую структуру. Каждый следующий уровень раскрывает содержание цели предыдущего, отвечая на вопрос: «Что означает данная цель?»
Вопрос: «Какими средствами эта цель может быть достигнута?» — решается на последующих стадиях — при стратегическом планировании, разработке среднесрочных и годовых программ. Каждая цель характеризуется показателями, которые измеряют уровень ее достижения.
Поддержав благую идею целевого планирования расходов, участники обсуждения высказали свои сомнения и предложения. В частности, это касается соотношения долей сметного и целевого распределения. Оно видится многим разумным и оптимальным как 60 и 40%. В то время как в правительстве считают необходимым добиваться соотношения 30 и70% и стремиться к 100-про-центному программно-целевому финансированию.
Возникает и вопрос о системе нормативов. Какой она должна быть — фактической, статистической или перспективной?
Серьезным упущением видится то, что пока не предусмотрен механизм координации бюджетного процесса с бизнес-сообществом. Неясно, будет ли использоваться балансовый метод, который и мог бы учитывать возможности, средства бизнес-сообщества, его риски. Кроме того, нет необходимой прозрачности внебюджетных отношений, возможности контролировать эффективность трансфертов.
С учетом опыта монетизации льгот высказывались и предложения провести пробную реформу сначала на одном секторе, например образовании. Однако в правительстве считают, что это нецелесообразно, поскольку будет искажать ее эффективность.
Как заметил президент Фонда «Единство во имя России» Вячеслав Никонов, это большая государственная проблема — как транслировать интересы общества на уровень государственной политики, в бюджетные цифры? Остается надеяться, что качество госаппарата в результате реформ заметно вырастет.
Для подготовки и выбора стратегических ориентиров правительство предлагает 137 целей трех уровней и 408 показателей. Думается, что выбор приоритетов из такого количества весьма сложен. В том числе и потому, что не определена главная стратегическая цель. Сохранение территориальной целостности России? Выживание нации?.. А ведь для повышения доверия бизнеса к власти стратегическая определенность государства имеет важнейшее значение. Безцелевого стратегического планирования не обойтись ни одной компании, нацеленной на развитие. Что уж тут говорить о государстве?!
Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ, принятая год назад, предполагает:
- скользящее среднесрочное (на 3 года) бюджетное планирование;
- переход от сметного к целевому формированию бюджета — от индексации сложившихся затрат к их определению по схеме «цели — задачи — показатели достижения целей и решения задач — бюджетные программы — затраты на реализацию программы — расходы по ведомству»;
- расширение бюджетных полномочий министерств и ведомств при условии ужесточения контроля за достижением конечных количественно измеряемых показателей результатов деятельности.
Основные документы среднесрочного планирования:
- Среднесрочная программа — идеология, основные направления и содержание необходимых реформ и модернизации институтов.
- Сводный доклад — отобранные исходя из существующих ресурсных ограничений (политических, административных, бюджетных и иных) для реализации в плановом периоде действия и оценка их ожидаемых результатов в системе координат, которыми являются цели правительства.
- Перспективный финансовый план — распределение бюджетных ресурсов по субъектам бюджетного планирования в соответствии с решениями, зафиксированными в Сводном докладе.
В идеале Сводный доклад должен включать:
✔ систему целей и показателей уровня их достижения для планового периода;
✔ прогноз внешних условий развития в плановом периоде (внешнеэкономических и инерционных);
✔ систему действий правительства в плановом периоде;
✔ институциональные преобразования;
✔ крупные национальные проекты;
✔ основные количественные характеристики программной и непрограммной деятельности органов исполнительной власти;
✔ распределение ресурсов по реформам, программам и
органам исполнительной власти;
✔ анализ рисков и способов их компенсации.
Основные инструменты правительства, обеспечивающие достижение целей:
- правовое регулирование;
- прямое административное регулирование в установленных законом рамках;
- налоговое регулирование;
- тарифное и нетарифное регулирование;
- финансирование в пределах всегда ограниченного бюджета;
- управление государственным имуществом;
- лицензирование и ряд иных инструментов.