Стимулирующие дотации местной власти провоцируют иждивенчество

Традиционно регулирование межбюджетных трансфертов выполняет две функции — бюджетное выравнивание муниципальных образований и стимулирование органов местного самоуправления к расширению собственной доходной базы. Но обе функции не выполняются, особенно стимулирующая.

Более того, из двух, казалось бы, одинаковых предназначений выравнивающая функция явно и давно превалирует.

Ситуация не меняется

Еще в момент принятия осенью 2003 г. Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые эксперты отмечали явное преобладание выравнивающей функции над стимулирующей. Прошло семь лет, а ситуация не изменилась. По-прежнему две функции находятся в разных весовых категориях. Разница в «весах» между ними, например, в Тульской области в 2008 г. превышала 60 раз. В суммарном выражении на стимулирование было направлено 30 млн руб., на выравнивание — более 2 млрд руб. В следующем году 30 млн руб. «усохли» на 18 млн руб., а объемы трансфертов на бюджетное выравнивание продолжили наращивать «вес».

Дальнейший рост трансфертных вливаний в местные бюджеты неизбежен, поскольку абсолютное большинство муниципальных образований в стране не имеет налоговой базы, адекватной расходным полномочиям. Субъекты РФ вынуждены использовать значительную часть своих доходов в качестве финансовой поддержки муниципальных образований. Межбюджетные трансферты в Тульской области составляют треть всех расходов регионального бюджета. По существу это самая большая расходная статья бюджета области.

Напомним, что 53,4% доходов федерального бюджета составили в 2009 г. налоговые и неналоговые сборы. Значительная доля этого бюджетного дохода страны возвращается в муниципалитеты, у которых в условиях действующего законодательства нет налогооблагаемой базы, необходимой для формирования достаточной по объему доходной части местного бюджета. Такая практика межбюджетных отношений, когда федеральный центр отчисляет регионам бюджетные средства на выравнивание и стимулирование территорий, а субъект Федерации транслирует их на места с некоторым довеском от себя, изжила себя. Местные власти надеются, что федеральный центр сделает реальные шаги по децентрализации полномочий и доходных источников между уровнями публичной власти и изменению системы межбюджетных отношений («ЭЖ», 2011, № 38). К счастью, ждать остается недолго. 1 декабря вице-премьеры российского правительства Дмитрий Козак и Александр Хлопонин должны представить главе государства доклады о реформе межбюджетных отношений — итог многомесячного изучения вопросов перераспределения полномочий и финансовых потоков.

В 2000—2010 гг. объем межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям Тульской области вырос в 38 раз. В то же время общие расходы областного бюджета увеличились в номинальном выражении в 18 раз. Таким образом, рост объема трансфертов муниципальным властям опережал общий рост бюджетных расходов региона. Этому способствовали и корректировки федерального законодательства, что снизило налоговые поступления в местные бюджеты.

Не стоит напрягаться

Стимулирующие трансферты в виде дотаций и субсидий предоставляются органам местного самоуправления в качестве поощрения на достижение определенных результатов по оказанию публичных услуг населению. В 2008—2009 гг. в Тульской области такие средства выделялись муниципальным районам и городским округам для улучшения качества управления местными финансами. Но суммы были несопоставимы с объемами средств, использованными на выравнивание. До этого стимулирующие дотации отсутствовали вообще.

Рассматривая распределение стимулирующих дотаций в последние два года, отметим, что нет устойчивой связи между динамикой налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов и объемами получаемых ими трансфертов. Так, ряд муниципальных районов, которые были объектами стимулирования в 2008—2009 гг., имели отрицательную динамику налоговых и неналоговых доходов бюджета. Тогда в Тульской области насчитывалось 26 муниципальных районов и городских округов, сейчас — 27.

Вклад Ленинского района в консолидированный бюджет области в 2008—2009 гг. уменьшался, а стимулирующие трансферты выделялись ему в наибольшем объеме по сравнению с другими получателями. В Плавском районе в 2008 г. наблю­дался существенный рост налоговых и неналоговых поступлений, но в 2009 г. в условиях кризиса ситуация резко изменялась, и такие бюджетные поступления снизились на 16% без учета инфляции, а район стал получать стимулирующие трансферты. Вместе с тем Веневский, Заокский и Щекинский районы, получавшие трансферты в 2008 г., сохранили положительную динамику налоговых и неналоговых поступлений в 2009 г., но стимулирующие дотации им выделены не были.

Среди муниципальных районов и городских округов региона, не ставших объектами стимулирования, есть те, которые по сравнению с остальными характеризовались лучшими показателями динамики налоговых и неналоговых доходов. Так, в 2008 г. в Ясногорском районе и рабочем поселке Новогуровский наблюдался существенно больший, чем у многих муниципальных образований, рост налоговых и неналоговых доходов — в 1,69 и 1,55 раза соответственно, однако они не стали получателями стимулирующих дотаций. В 2009 г. наилучшая динамика поступления доходов имела место в Киреевском районе — рост в 1,28 раза. Но район тоже не значится среди получателей стимулирующих трансфертов.

За исключением Ленинского района, основная часть расходов получателей стимулирующих дотаций финансируется за счет трансфертов из регионального бюджета. Это ведет к росту расходов областного бюджета, не сопровождаемому одновременным увеличением доходной составляющей местных бюджетов и консолидированного бюджета субъекта Федерации за счет муниципальных налоговых и неналоговых поступлений. Причем в Ленинском и Плавском районах доля налоговых и неналоговых поступлений в период стимулирования снижается при стабильности данного показателя в среднем по региону. Таким образом, реализуемый подход к стимулированию муниципальных образований региона не формирует у них заинтересованность в увеличении объема налоговых и неналоговых поступлений в местный бюджет.

Надо повысить эффективность стимулирования и в условиях недостатка бюджетных средств выбирать критерии, связанные с увеличением объема доходов местных бюджетов. Только так можно повысить уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, а следовательно, увеличить доходы консолидированного бюджета субъекта Федерации. Нужно разработать действенные механизмы финансового стимулирования муниципальных образований, что, на наш взгляд, предполагает формирование объективной, основанной на количественных критериях, методики стимулирования. И усиление стимулирующей функции межбюджетного регулирования на региональном уровне способно и должно обеспечить рост бюджетных доходов муниципальных образований.

Межбюджетные трансферты и расходы муниципальных образований, млрд руб.

Годы	Расходы областного бюджета	Межбюджетные трансферты
2000	2,5	1,0
2002	5,2	2,0
2004	9,0	5,0
2006	19,0	5,1
2008	32,0	11,0
2010	38,0	14,0
2012	28,0	10,0 (прогноз)

Источник: официальный сайт администрации Тульской области

Динамика межбюджетных трансфертов из бюджета области, млрд руб.

Годы	Дотации	Субвенции	Субсидии
2000	0,3	—	—
2002	1,2	0,2	—
2004	2,4	2,3	0,5
2006	2,0	2,9	0,6
2008	2,1	3,3	4,1
2010	2,5	4,8	4,7
2012	2,5	4,9	0,8

Источник: официальный сайт администрации Тульской области

Муниципальные образования — получатели стимулирующих дотаций

Муниципальное образование	2008 г.			2009 г.
	Темп роста налоговых и неналоговых доходов	Доля налоговых и неналоговых доходов в бюджете ,%	Объем стимулирующих дотаций, млн руб.	Темп роста налоговых и неналоговых доходов	Доля налоговых и неналоговых доходов в бюджете ,%	Объем стимулирующих дотаций, млн руб.
Веневский район	1,42	35	4	1,19	31
Заокский район	1,35	34	4	1,04	39
Ленинский район	0,75	55	10	0,99	52	7
Плавский район	1,31	32	6	0,84	26	5
Щекинский район	1,08	41	6	1,01	46

Источник: официальный сайт администрации Тульской области