Полярные телодвижения Комитета Госдумы по местному самоуправлению перед парламентскими каникулами вызвали недоумение и у экспертов, и у практиков. Вначале думцы категорически отвергли предложение Законодательного собрания Ленинградской области ликвидировать органы местного самоуправления в городских округах, городских и сельских поселениях, являющихся административными центрами муниципальных районов. Областному парламенту посоветовали отозвать законопроект № 314882-5 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“». Затем последовала столь же решительная рекомендация Госдуме принять законопроект коллег из Санкт-Петербурга в первом чтении.
Крутой разворот после консультаций
Между двумя решениями прошло две недели. Что случилось за это время помимо того, что июньский зной сменился июльским пеклом?
По словам председателя думского комитета Вячеслава Тимченко, состоялись «консультации в правительстве, администрации президента, правовом управлении Госдумы».
В первом заключении на четырех машинописных страницах говорится о непродуманности финансовых отношений между муниципалитетами и правовых неопределенностях. В частности, со ссылкой на Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ отмечена недопустимость подчиненности одного муниципального образования другому. Обнаружено также противоречие международным обязательствам России.
Новый вердикт вдвое меньше прежнего по объему и указывает, что «рассматриваемое предложение направлено на оптимизацию муниципального управления, которое позволит учесть интересы населения как муниципального района, так и поселения, являющегося его административным центром». Выяснилось, что о целесообразности изменений высказываются и представители местного самоуправления.
«Сэкономим на управленческом аппарате и уберем дублирование функций района и поселения, — говорит господин Тимченко. — Должен быть соблюден главный принцип независимости властей между уровнями МСУ, чтобы полномочия не дублировались, но не было ликвидировано право граждан на самоуправление». Правда, не все депутаты согласны с ним.
Представитель фракции «Единая Россия» Михаил Банщиков корень конфликтов между разными уровнями муниципальных образований видит в том, что властям субъектов Федерации проще руководить районами и не признавать поселения. Андрей Локоть из фракции КПРФ считает, что уничтожение таких муниципальных образований, как райцентры, приведет к ликвидации самоуправления, поскольку «всем будут рулить районные главы». Председатель Европейского клуба экспертов местного самоуправления Эмиль Маркварт склонен видеть в происходящем возврат райкомовской власти, поскольку все средства районного бюджета будут уходить на нужды райцентра.
Межа раздора на бюджетном поле
Не исключено, что новые выводы связаны не только с необходимостью экономить бюджетные расходы муниципалитетов. Возможно, за желанием не допустить дублирование полномочий скрывается стремление собирать налоги в одну корзину — районную. Тогда слабосильные поселенческие администрации освободятся от бремени администрирования местных налогов. Например, в Угличском муниципальном районе Ярославской области перманентно много лет возникает и стихает конфликт интересов между районной и городской властью. Ситуация типичная.
Налоговые отчисления с территории в федеральный и региональный бюджеты составляют 1,2 млрд руб. в год. Из этой суммы в район в виде дотаций и субсидий возвращаются 533 млн руб. Основной источник — налог на доходы физических лиц. Его удельный вес в налоговых доходах местного бюджета, в частности, в 2008 г. составил 83%. По сравнению с предыдущим годом собираемость НДФЛ возросла в 5,7 раза, что позволило на 37% поднять бюджетную обеспеченность населения — до 26 000 руб. на одного жителя. Это самый высокий показатель в регионе.
Налоговый потенциал района оценивается в 2,1 млрд руб., что связано с активным привлечением на территорию инвестиций. В том же 2008 г. российские и зарубежные инвесторы реализовали здесь шесть крупных коммерческих проектов на общую сумму 5 млрд руб. Так, начал работу транспортно-логический комплекс американской фирмы «Сим-Росс», открыт четырех-звездочный гостиничный комплекс «Волжская Ривьера». Новый инвестиционный проект по строительству завода кабельной продукции «Нексанс» оценивается в 35 млн евро.
Развивается туризм. Его доля в общем объеме предоставленных в районе услуг — 36%. В районе функционируют пять гостиниц, один санаторий, три гостевых дома и две базы отдыха. В них работают и горожане, и жители сел.
В Угличе и пяти сельских поселениях свои органы местного самоуправления с собственными бюджетами и суверенными налогооблагаемыми базами. Есть еще консолидированный бюджет района, в состав которого входят населенные пункты.
И так по всей России. Отсюда извечный конфликт «район — поселение». Районное руководство печется о едином экономическом пространстве, а главы поселений, особенно районных центров, тянут одеяло на себя. И те и другие ссылаются на Налоговый кодекс и Закон о местном самоуправлении и сетуют на Бюджетный кодекс, не особо приветствующий межмуниципальную хозяйственную кооперацию. Казначейство, предположим, может усмотреть в этом нецелевое расходование бюджетных средств. В законодательстве нет ответа и на вопрос, в пользу какого муниципального образования платить налоги межмуниципальному хозяйствующему субъекту — того, что значится в его юридическом адресе, или по месту жительства работающих в нем граждан из разных населенных пунктов.
Может, действительно пора приводить разношерстные муниципалитеты к какой-то стандартной модели.
Комментарий
Сергей Вобленко,
член Европейского клуба экспертов
местного самоуправления
Фиксация в Уставе муниципалитета райцентра возможности отказа от собственных исполнительных органов:
а) разрушает природу местного самоуправления поселений-районных центров, поскольку предусматривает отторжение населения от решения вопросов местного значения;
б) лишает население райцентра возможности самостоятельно определять систему органов самоуправления;
в) искажает понятие «местные потребности (нужды)», так как ставит удовлетворение потребностей жителей районного центра в зависимость от деятельности органов власти другого типа муниципального образования.
Район, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские, сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения нельзя лишить права на осуществление местного самоуправления.
Мое мнение основано на определениях Конституционного суда РФ. Могу привести список его решений. Предлагаемые новации противоречат выводам КС РФ о принципе формирования и передачи полномочий органов местного самоуправления, сформулированном в трех постановлениях (от 15.01.98 № 3-П, от 02.04.2002 № 7-П и от 11.11.2003 № 16-П). Муниципальные образования могут передавать друг другу только такие полномочия, не затрагивающие (не меняющие) муниципальной природы местной власти, как «обязанности местного сообщества самостоятельно решать вопросы обеспечения своей жизнедеятельности».
Очевидно, утрата собственной администрации муниципалитета райцентра делает его местное сообщество полностью зависимым от решений, принимаемых муниципальным районом.
Сергей Маклаков,
глава города Углич
С начала 1990-х гг. Углич избавлялся от последствий прежнего разделения власти на городскую и районную. И горожане, и селяне помнят райисполком, горисполком, сельсоветы, плачевное состояние большинства бюджетных учреждений на балансе местной власти. Объединение города и сел в единый муниципальный округ позволило сконцентрировать денежные средства в одних руках и грамотно ими распоряжаться. Активизировались территориальное общественное самоуправление и другие институты гражданского общества.
С установлением согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ двухуровневого устройства местной власти возникли конфликтные ситуации из-за дублирования полномочий и выяснения, кто в доме хозяин. Сегодня в районе семь администраций — районная, городская и пять сельских — со своими руководителями и аппаратами. Плюс по десяти депутатов в каждом сельском поселении и по 20 — в районе и городском поселении. И всем необходимо организационное и финансовое сопровождение.
Полномочия местных органов власти в чем-то различны, а где-то пересекаются. Например, полномочия по культуре, спорту, молодежи, архитектурной и градостроительной политике лежат как на городской, так и на районной администрациях. Обе структуры имеют для этого соответствующие отделы и управления. Городская администрация отвечает за состояние коммунального хозяйства, районная — в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Это мало понятно. Граждане вынуждены бегать по разным инстанциям.
Дробление власти разрушительно для малых территорий. Оно не улучшило качество жизни населения, зато на 30—40% увеличило расходы на содержание административного аппарата. А это для города и района значительные средства. У сельских поселений нет движения из-за ничтожных бюджетов. Ну какой может быть налоговая база в полуразрушенных селах и деревнях.
Разделение местной власти на два уровня раскололо общество. Оно теряет надежды на цивилизованное будущее. Пора понять, что стабильность и благополучие Угличской земли могут обеспечить только ОДНА власть, ЕДИНЫЙ бюджет, ОБЩАЯ стратегия и ОБЩИЕ усилия гражданского общества.