Предметом рассмотрения в настоящей статье являются наиболее важные изменения в порядке регистрации юридических лиц, привнесенные Федеральным законом от 08.08.01 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" (далее - Закон). Закон был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ еще 13 июля 2001 г. и подписан Президентом РФ 8 августа 2001 г., однако введение его в действие было отложено до 1 июля 2002 г. (п. 1 ст. 27 Закона).
В статье не рассматриваются проблемы регистрации граждан в качестве индивидуальных предпринимателей, а также вопросы регистрации отдельных видов юридических лиц (с иностранным участием, субъектов малого предпринимательства, банков, страховых организаций, общественных объединений и др.), особенности регистрации которых предусмотрены специальными нормативными актами.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
Государственная регистрация - акт государственного органа (ч. 2 ст. 1 Закона). Подпункт 2 п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) говорит о том, что гражданские права и обязанности могут возникать, в том числе, из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации.
Несмотря на всю важность установления четкого порядка государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, до недавнего времени единообразной системы правовых актов в этой области не существовало, хотя принятие соответствующего федерального закона предусмотрено п. 1 ст. 51 ГК РФ, вступившего в силу 1 января 1995 г.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 30.11.94 N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" до введения в действие Закона о регистрации юридических лиц применяется действующий порядок регистрации, т.е. предусмотренный статьями 34 и 35 Закона РСФСР от 25.12.90 N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности. А государственная регистрация индивидуальных предпринимателей осуществляется в соответствии с Законом РСФСР от 07.12.91 N 2000-1 "О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации". В целях реализации названных законов Президент РФ 8 июля 1994 г. издал указ N 1482 "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации" (далее - Указ Президента РФ N 1482), которым утвердил Положение о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности.
Однако, несмотря на принятие указанных федеральных нормативных актов высокого уровня, единая система органов, уполномоченных осуществлять государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, создана не была.
Исходя из положений п. 2 ст. 132 Конституции РФ, п. 5 ст. 57 Закона РСФСР от 06.07.91 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" и п. 4 указа Президента РФ от 26.10.93 N176 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и в соответствии с Законами РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и "О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации" правом государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей наделены органы местного самоуправления.
Существенный, на наш взгляд, правовой недостаток наделения органов местного самоуправления функциями по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей состоит в следующем. Отношения по государственной регистрации субъектов гражданского права являются гражданско-правовыми по своему содержанию. Поэтому акты, принимаемые органами местного самоуправления, устанавливающие порядок регистрации индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, регулируют область гражданских отношений, что в силу ст. 71 Конституции РФ является исключительным правом Российской Федерации. То есть согласно п. 6 ст. 76 Конституции РФ в этой области должны действовать правовые акты Российской Федерации. Это положение закреплено также в ст. 3 ГК РФ, в соответствии с которым гражданские отношения могут регулироваться ГК РФ и принятыми в соответствии с ним федеральными законами (гражданское законодательство), а также указами Президента и постановлениями Правительства РФ. Как следует из приведенных правовых норм, органы местного самоуправления не вправе устанавливать порядок государственной регистрации как юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей.
Созданные на местах постановлениями губернаторов и мэров городов органы по регистрации индивидуальных предпринимателей и юридических лиц не являются органами юстиции, так как их образование не соответствует требованиям п. "г" ст. 71 и п. 1 ст. 78 Конституции РФ. Возложенная на такие органы деятельность противоречит федеральному законодательству как по объему функций, так и по порядку и оплате их отправления. Поэтому правовые акты об образовании различного рода центров по регистрации, регистрационных палат, отделов и пр. приняты с превышением компетенции, что находило правильную, на наш взгляд, оценку в судебной практике (см., например, Определение Верховного Суда РФ от 15.02.01 N 32-ГО1-1). Создание и деятельность подобных органов противоречит п. 1 ст. 51 ГК РФ.
Устранение указанных и иных правовых и организационных недостатков системы государственной регистрации юридических лиц должен принести Закон о регистрации юридических лиц. Рассмотрим его основные положения подробнее.
ПОРЯДОК ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ
Правовые системы разных стран предусматривают различный порядок регистрации субъектов предпринимательской деятельности. При этом все существующие варианты принципиально могут быть сведены к двум: нормативно-явочному и разрешительному. Правило абзаца второго п. 1 ст. 51 ГК РФ, действовавшей до 1 июля 2002 г., устанавливает нормативно-явочный порядок регистрации юридических лиц - регистрирующий орган проверяет соответствие представленных учредительных документов и действий учредителей нормам права, но вступать в обсуждение вопроса о целесообразности или полезности создаваемого юридического лица он не вправе. Этим нормативно-явочный порядок отличается от разрешительного. Основным критерием разграничения порядков регистрации является то, по каким основаниям следует отказ в регистрации и, тем самым, по каким основаниям не допускается создание субъекта права.
С 1 июля 2002 г. вступила в силу новая редакция ст. 51 ГК РФ, в соответствии с которой отказ в государственной регистрации юридического лица допускается только в случаях, установленных законом. Данная редакция введена в соответствии с подп. 9 ст. 2 Федерального закона от 21.03.02 N 31-ФЗ "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц"" (далее - Закон N 31-ФЗ).
Оснований, по которым допускается отказ в регистрации, теперь всего два:
а) непредставление необходимых для государственной регистрации документов;
б) представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган (п. 1 ст. 23 Закона).
В соответствии со ст. 12 Закона список документов, представляемых при государственной регистрации создаваемого юридического лица, состоит из четырех пунктов:
а) заявление;
б) решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации;
в) учредительные документы юридического лица (подлинники или нотариально удостоверенные копии);
г) документ об уплате государственной пошлины.
К этому списку добавляется выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного юридического лица, если оно является учредителем регистрируемого российского юридического лица. К этому следует добавить также, что если документы в регистрирующий орган представляются лицом, действующим на основании доверенности, то соответствующую доверенность необходимо будет также представлять в регистрирующий орган. Требования о нотариальном удостоверении такой доверенности Закон не содержит.
Заметим, что, как и в Указе Президента РФ N 1482, в тексте Закона приведен закрытый перечень документов, необходимых для государственной регистрации. Как и прежде, требование иных документов запрещается (п. 4 ст. 9 Закона). При этом к числу представляемых в регистрирующий орган документов не относятся какие-либо документы о соответствии представленных учредительных документов и действий учредителей нормам права. Однако некоторые нормы Закона все же обозначают возможность, хотя бы косвенного, правового контроля за соблюдением учредителями установленного законодательством порядка образования юридических лиц.
Cледует обратить внимание на то, что в заявлении о регистрации юридического лица, составляемом по форме, утверждаемой Правительством РФ, заявитель должен подтвердить, что представленные учредительные документы соответствуют установленным требованиям законодательства к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах и иных представленных для государственной регистрации документах, достоверны, что при создании юридического лица соблюден установленный для юридических лиц данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевых взносов) на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания юридического лица (ст. 12 Закона).
За предоставление недостоверных сведений о юридическом лице в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, в соответствии с ч. 3 ст. 14.25 КоАП РФ на должностное лицо юридического лица, в данном случае заявителя, налагается предупреждение или административный штраф в размере 50 МРОТ. Следовательно, регистрирующий орган при получении заявления по-прежнему вправе проверять представленные документы, но проверке подлежит не правовое, а фактическое соответствие представленных документов, т.е. их достоверность. Такая проверка должна осуществляться в рамках административного производства, и ее правовым результатом может стать применение к заявителю административной ответственности, а не отказ в государственной регистрации организации.
В соответствии с Законом обязательным является нотариальное удостоверение копий учредительных документов юридического лица и подписи заявителя. Нотариальное удостоверение учредительных документов регистрируемого юридического лица по Закону не обязательно, если они представляются в подлиннике.
Следует отметить, что Указ Президента РФ N 1482 в отличие от Закона не содержит требования нотариального удостоверения каких-либо документов при государственной регистрации. Обязательность нотариального засвидетельствования подписей на учредительных документах, представляемых при регистрации вновь создаваемых организаций, была отменена Постановлением Верховного Совета РФ от 04.03.92 N 2439-1. С введением в действие Закона нотариальное удостоверение подписей и документов вводится вновь, хотя на практике регистрирующие органы и ранее отказывали в принятии не удостоверенных нотариусом документов. В соответствии со ст. 48 Основ законодательства РФ о нотариате нотариус отказывает в совершении нотариального действия, если документы, представленные для совершения нотариального действия, не соответствуют требованиям законодательства (хотя из практики работы нотариусов известно, что в действительности они не занимаются проверкой содержания удостоверяемых учредительных документов юридических лиц).
Как уже было сказано, отказ в государственной регистрации может последовать, если не представлены необходимые для государственной регистрации документы (п. 1 ст. 23 Закона). То есть в каждом случае регистрирующий орган должен определить, тот или не тот документ представлен, и в случае, если представлены документы не те, в регистрации должно быть отказано. При этом нужен анализ правового содержания представленного документа.
Общие требования к учредительным документам юридического лица содержатся в ст. 52 ГК РФ. Юридическое лицо действует либо на основании учредительного договора (например, товарищества), либо устава (например, акционерное общество), либо того и другого вместе (общество с ограниченной ответственностью).
Некоммерческие организации могут действовать на основании общего положения об организациях данного вида. В этой связи возникает вопрос, должен ли регистрирующий орган проверять соответствие учредительных документов организационно-правовой форме организации. Возьмем для примера решение о создании юридического лица, которое представляется в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством РФ (ст. 12 Закона). Действующее законодательство не всегда дает возможность четко отграничить форму решения о создании юридического лица от учредительного документа этого юридического лица. Например, в отношении полного (статьи 69 и 70) и коммандитного товарищества (ст. 83) ГК РФ вообще не упоминает такого документа, как решение о создании товарищества, речь идет только об учредительном договоре. Представляется, что соответствующие нормы гражданского законодательства все же будут приниматься во внимание при регистрации организаций.
МЕСТО РЕГИСТРАЦИИ И МЕСТОНАХОЖДЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА
Одной из актуальных проблем функционирования системы государственной регистрации юридического лица является несоответствие фактического местонахождения организации и адреса, указанного в учредительных документах, представляемых регистрационному органу при государственной регистрации (юридического адреса). Отсутствие организации по заявленному адресу препятствует эффективному осуществлению в отношении нее функций налогового, таможенного и других видов административного контроля. При этом возможны две ситуации: а) организация не ведет деятельности (ни по какому адресу) и б) фактическое местонахождение организации не совпадает с юридическим адресом. В этой связи существует еще одна проблема: определение места государственной регистрации и изменение места государственной регистрации при изменении фактического местонахождения организации.
Чтобы убедиться в достоверности адреса, указанного в учредительных документах, представляемых на регистрацию, регистрирующие и налоговые органы в настоящее время требуют документы, подтверждающие фактическое местонахождение юридического лица, хотя это и запрещено п. 4 Указа Президента РФ N 1482. При этом в качестве юридического адреса не принимается адрес квартиры одного из учредителей или иного физического лица, поскольку согласно действующему законодательству (п. 2 ст. 671 ГК РФ) юридическое лицо может использовать жилое помещение только для проживания, т.е. организация осуществлять предпринимательскую деятельность по такому адресу не вправе. При таких обстоятельствах, руководствуясь абзацем вторым п. 1 ст. 51 ГК РФ и п. 11 Указа Президента РФ N 1482, регистрирующий орган вправе отказать в регистрации юридического лица или потребовать внести изменения в учредительные документы, возвращая их заявителю без регистрации, что, по сути, одно и то же. Однако адрес жилого помещения допускается использовать в качестве почтового адреса, по которому осуществляется связь с юридическим лицом и который указывается в учредительных документах отдельно.
Что будет происходить в такой ситуации с 1 июля 2002 г., учитывая то, что с указанной даты абзац второй п. 1 ст. 51 ГК РФ и п. 1 ст. 23 Закона не допускают отказа в регистрации по причине несоответствия учредительных документов правовым нормам? На поставленный вопрос ответить следует однозначно - юридическое лицо должно быть зарегистрировано. Тот же вывод можно сделать и в следующей ситуации: в учредительных документах юридического лица указан адрес, по которому находится помещение, имеющее малую площадь, и одновременно по этому же адресу уже зарегистрированы десятки организаций (при обнаружении такого факта регистрирующий орган отказывает в регистрации по указанным основаниям). По новым правилам отказ в регистрации в данном случае неправомерен.
Что касается проблемы определения места государственной регистрации, то Указ Президента РФ N 1482 никак ее не решает, так как он не содержит понятия места государственной регистрации. При этом в соответствии с п. 2 ст. 54 ГК РФ местонахождение юридического лица определяется местом его государственной регистрации, если в учредительных документах юридического лица не установлено иное. Таким образом, по общему правилу местонахождение юридического лица остается неопределенным. Однако, поскольку в соответствии с подп. "а" п. 3 Указа Президента РФ N 1482 учредительные документы должны содержать сведения о местонахождении организации, то по существу местонахождение организации согласно п. 2 ст.54 ГК РФ определяется в соответствии с учредительными документами юридического лица, т.е. по усмотрению учредителей. Исключение на практике заменило общее правило.
С 1 июля 2002 г. в соответствии с п. 2 ст.8 Закона государственная регистрация юридического лица осуществляется по местонахождению указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа. В случае отсутствия такого исполнительного органа - по местонахождению иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Случаи, когда дела юридического лица ведет не постоянный исполнительный орган, а иные лица, предусмотрены, в частности, статьями 71, 84 (полное товарищество и товарищество на вере), п. 2 ст. 57 (внешний управляющий при реорганизации юридического лица), п. 3 ст.62 (ликвидационная комиссия) ГК РФ, ст. 42 Федерального закона от 08.02.98 N14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", ч. 2 п. 1 ст. 69 Федерального закона от 26.12.95 N208-ФЗ "Об акционерных обществах".
Изменена и редакция п. 2 ст. 54 ГК РФ. Согласно новой редакции местонахождение юридического лица не может быть иным, чем место его государственной регистрации, т.е. местонахождение постоянно действующего исполнительного органа или иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Из приведенных норм следует, что учредительные документы при регистрации юридического лица более не будут являться единственным источником информации о его местонахождении. Такую информацию должен содержать единый государственный реестр, информация в который заносится из заявления о регистрации юридического лица или сведений, представленных организацией после ее регистрации.
Таким образом, по-новому определено как местонахождение, так и место государственной регистрации юридического лица.
Что касается организаций, уже созданных к моменту вступления Закона в силу, то для них предусмотрена обязанность представления сведений в регистрирующий орган уже в соответствии с новыми правилами. В соответствии с п. 3 ст. 26 Закона организации, зарегистрированные ранее, обязаны в течение 6 месяцев с даты вступления Закона в силу (т.е. до 1 января 2003 г.) предоставить в регистрирующий орган сведения о себе, в том числе адрес (местонахождение) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом. Это означает, что ранее созданные и зарегистрированные юридические лица подлежат, по существу, повторной регистрации с внесением указанных сведений в единый государственный реестр и выдачей свидетельства подтверждающего этот факт.
В случае если место деятельности, а следовательно, и местонахождение постоянно действующего исполнительного органа юридического лица изменились, а также если изменились иные сведения, которые ранее представлялись в регистрирующий орган, созданные после вступления Закона в силу, юридические лица обязаны в течение трех дней с момента изменения указанных сведений сообщить об этом в регистрирующий орган по месту своего нахождения. Об изменении фактического адреса необходимо сообщить в регистрирующий орган по старому адресу, где ранее осуществлялась регистрация, а в регистрирующий орган по новому местонахождению пересылается регистрационное дело (п. 4 ст. 18 Закона). То есть регистрационное дело "кочует" вслед за организацией.
В отношении юридических лиц, созданных до вступления в силу Закона, необходимо обратить внимание также на следующее. Как уже было сказано, местонахождение юридического лица с вступлением Закона в силу определено по-новому. Однако в учредительных документах созданных ранее организаций указано местонахождение в соответствии с законодательством, действовавшим на момент регистрации учредительных документов (изменений в учредительных документах). Относительно организаций, у которых местонахождение не совпадает с местонахождением постоянно действующего исполнительного органа или иного органа, которому поручено управление, возникает следующий вопрос. Обязаны ли данные юридические лица приводить свои учредительные документы в соответствие с Законом и новой редакцией п. 2 ст. 54 ГК РФ и если нет, то какой адрес является с 1 июля 2002 г. местонахождением организации (юридическим адресом) - указанный в учредительных документах или адрес постоянно действующего исполнительного органа? На поставленные вопросы ни Закон N 31-ФЗ, ни сам Закон ответа не дают. По нашему мнению, поскольку ни требования об изменении учредительных документов, ни сроков его выполнения Закон N 31-ФЗ и сам Закон не содержат, обязанности вносить изменения в учредительные документы в связи с изменением законодательства у ранее созданных юридических лиц не возникает. В отношениях с контрагентами организация вправе принимать во внимание, что в соответствии с главой II Закона Единый государственный реестр содержит все необходимые сведения о юридическом лице, в том числе об адресе, по которому осуществляется связь с юридическим лицом. При этом сведения, содержащиеся в государственном реестре, являются открытыми и общедоступными, за исключением паспортных данных физических лиц и их ИНН (п. 1 ст. 6 Закона).
В связи с обязанностью налогоплательщика заявлять в налоговый орган об изменении своего местонахождения в 10-дневный срок с момента такого изменения (п. 4 ст. 84 НК РФ) необходимо сказать следующее. Если местонахождение организации, по которому она поставлена на налоговый учет, на 1 июля 2002 г. не совпадает с местонахождением, определяемым в соответствии с новой редакцией п. 2 ст.54 ГК РФ, у такой организации, по нашему мнению, не возникает обязанности уведомлять налоговый орган об изменении местонахождения. И, следовательно, к такой организации не может быть применена ответственность, предусмотренная ст. 126 НК РФ. Сведения об адресе, указанном в п. 2 ст.8 Закона, налоговый орган вправе по запросу получить от регистрирующего органа в порядке, определяемом Правительством РФ (п. 2 ст. 7 Закона).
ОБЯЗАННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ПОСЛЕДСТВИЯ ИХ НЕИСПОЛНЕНИЯ
Следует еще раз обратить внимание на то, что Закон устанавливает обязанности не только для юридических лиц, зарегистрированных после вступления его в силу, но и для созданных ранее организаций. Как уже было указано, в соответствии с п. 3 ст. 26 Закона организации, зарегистрированные ранее, обязаны в течение 6 месяцев с даты вступления Закона в силу (т.е. до 1 января 2003 г.) представить в регистрирующий орган сведения о себе. Состав данных сведений выглядит следующим образом:
а) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, в том числе фирменное, для коммерческих организаций на русском языке. В случае если в учредительных документах юридического лица его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации и (или) на иностранном языке, в государственном реестре указывается также наименование юридического лица на этих языках;
б) организационно-правовая форма;
в) адрес (местонахождение) постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности), по которому осуществляется связь с юридическим лицом;
г) способ образования юридического лица (создание или реорганизация);
д) сведения об учредителях юридического лица;
е) фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии.
Основной обязанностью зарегистрированного юридического лица, а также его должностных лиц является обязанность сообщать в регистрирующий орган по месту своего нахождения об изменениях сведений о юридическом лице, включенных в государственный реестр, в трехдневный срок с момента соответствующего изменения. Помимо указанных выше сведений необходимо сообщать об изменениях размера уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевых взносов или другого), а также о лице, имеющем право без доверенности действовать от имени юридического лица, в том числе об изменении его паспортных данных и ИНН. Сведения о лицензиях юридического лица представляются в регистрирующий орган лицензирующим органом (п. 4 ст. 5 Закона).
За непредставление, или несвоевременное представление сведений, необходимых для включения в государственный реестр, или представление недостоверных сведений заявители и (или) должностные лица юридических лиц несут ответственность, установленную законодательством РФ (п. 1 ст. 25 Закона). В частности, за правонарушения в области государственной регистрации юридических лиц установлена административная ответственность. Так, за непредставление, или несвоевременное представление, или представление недостоверных сведений о юридическом лице в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, в соответствии с ч. 3 ст. 14.25 КоАП РФ на должностных лиц юридического лица налагается предупреждение или административный штраф в размере 50 МРОТ.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных по данному основанию, рассматривают органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц (ч. 1 ст. 23.61 КоАП РФ). Кроме того, ч. 4 ст. 14.25 КоАП РФ предусматривает как административный штраф (в том же размере), так и дисквалификацию на срок до трех лет за представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей (ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ).
Непредставление сведений ранее созданным юридическим лицом в течение 6 месяцев является основанием для принятия судом решения о ликвидации такого юридического лица на основании заявления регистрирующего органа (ч. 2 п. 3 ст. 26 Закона). Однако вызывает сомнение с точки зрения соответствия Конституции РФ возможность применения ликвидации как санкции за нарушение требований Закона к юридическим лицам, созданным до вступления его в силу, с учетом правовых позиций, выраженных в Определении Конституционного Суда РФ от 07.02.02 N 7-О (предметом рассмотрения КС РФ стал п. 4 ст. 27 Федерального закона от 26.09.97 N125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях"), поскольку речь идет об организациях, уже созданных и учрежденных в качестве юридических лиц, обладающих полной правоспособностью и действующих на законных основаниях.
Принудительная ликвидация юридического лица как одно из возможных последствий нарушения порядка государственной регистрации предусмотрено в п. 2 ст. 25 Закона и в отношении юридических лиц, созданных после вступления в силу Закона. В соответствии с п. 2 ст. 25 Закона регистрирующий орган вправе обратиться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений Закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц.
Комментируя приведенное положение Закона, в первую очередь следует определить круг предписаний, нарушение которых может повлечь ликвидацию юридического лица. Во-первых, это нормы самого Закона. Во-вторых, это нормы федеральных законов, как тех, которые упоминаются в тексте Закона, так и иных. В-третьих, это нормативно-правовые акты, среди которых следует особо выделить постановления Правительства РФ.
В Законе неоднократно встречаются ссылки на Правительство РФ и правовые акты, которые должны быть приняты им во исполнение Закона. В первую очередь Правительство РФ должно определить орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, уполномочить его на осуществление функций, предусмотренных для него Законом, и определить порядок передачи регистрационных дел такому органу (ст. 2, п. 2 ст. 26 Закона). Правительство РФ должно также утвердить порядок ведения государственного реестра (п. 2 ст. 4 Закона), в том числе порядок и сроки исключения из него устаревшей информации и уничтожения устаревших документов, форму и порядок предоставления содержащихся в государственном реестре сведений, конкретные условия их получения.
Далее Правительством РФ должны быть утверждены требования к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган (ст. 9 Закона), в том числе формы заявлений о государственной регистрации при создании, реорганизации, ликвидации юридического лица, внесении изменений в учредительные документы и при представлении сведений об изменениях, не связанных с изменением учредительных документов.
Кроме того, должны быть утверждены форма и содержание документа, подтверждающего факт внесения записи в государственный реестр (ст. 11 Закона).
Очевидно, что первые две группы вопросов, поставленных перед Правительством РФ, не связаны напрямую с исполнением юридическими лицами обязанностей, возложенных на них Законом. Не вполне понятно, каким образом юридическое лицо может нарушить правила, установленные для органа регистрации. Что касается требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган, то возникает вопрос, является ли нарушение формы заявления столь существенным правонарушением, последствием которого может стать принудительная ликвидация юридического лица. Представляется, что такой вариант развития событий противоречит принципу соразмерности ограничений прав и свобод граждан социально значимым интересам и целям, закрепленным в Конституции РФ (ч. 3 ст. 55).
В данной статье указано, что нарушение "иных правовых актов" также может повлечь принудительную ликвидацию юридического лица. Употребление этого выражения наряду с определением "нормативные правовые акты" означает, что под иными правовыми актами понимаются акты ненормативного характера, принимаемые уполномоченными должностными лицами и органами. Такими правовыми актами, в частности, являются решения регистрирующего органа о регистрации (ст. 11 Закона) и об отказе в регистрации (ст. 23 Закона). Нарушить решение о регистрации юридического лица, вообще говоря, задача невыполнимая. Что касается решения об отказе в регистрации, то с учетом нормы п. 2 ст. 51 ГК РФ не представляется возможным ликвидировать юридическое лицо, если оно не было зарегистрировано. Таким образом, остается неясным, какие иные правовые акты имеются в виду в ст. 25 Закона. Можно предположить, что в нарушение решения об отказе в государственной регистрации организация все-таки будет осуществлять предпринимательскую деятельность. Такой состав правонарушения предусмотрен в ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ и влечет административное наказание в виде административного штрафа в размере от 5 до 20 МРОТ. Однако в данном случае неясно, что представляет собой субъект правонарушения. Юридического лица как субъекта права нет, поскольку оно не зарегистрировано, следовательно, к нему нельзя применить ответственность. Должностных лиц юридического лица как субъектов административной ответственности также нет, поскольку нет и юридического лица.
Не меньше вопросов возникает и в связи с признаками правонарушения, указанными в рассматриваемой статье. Какое нарушение является грубым, более грубым или менее грубым, чем другие деяния, - это категории, не имеющие конкретного содержания. Закон не дает критериев, по которым суд, рассматривающий иск регистрирующего органа о ликвидации нерадивого юридического лица, мог бы разрешить подобные вопросы. Что представляют собой нарушения, имеющие неустранимый характер, также неясно. Данное понятие также не имеет юридического содержания. Неопределенность норм ст. 25 Закона может привести к произволу государственных органов и должностных лиц и к нарушению равенства граждан перед законом, что противоречит статьям 1 и 19 Конституции РФ.
Постановлением Правительства РФ от 17.05.02 N 319 установлено, что Министерство РФ по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц.
В связи с этим возникает вопрос о том, подлежат ли с указанной даты применению нормы ст. 23 НК РФ об обязанностях налогоплательщиков письменно сообщать в налоговый орган по месту учета, в том числе обо всех случаях участия в российских и иностранных организациях (в срок не позднее одного месяца со дня начала такого участия), об объявлении несостоятельности (банкротстве), о ликвидации или реорганизации (в срок не позднее трех дней со дня принятия такого решения), об изменении своего местонахождения (в срок не позднее десяти дней с момента такого изменения). За непредставление указанных сведений предусмотрена налоговая ответственность (ст. 126 НК РФ). Кроме того, сохраняет ли силу требование о представлении налогоплательщиком в налоговый орган заявления о постановке на учет в течение 10 дней после государственной регистрации (п. 3 ст. 83 НК РФ). Нарушение этой обязанности влечет взыскание штрафа в размере 5000 руб. (п. 1 ст. 116 НК РФ).
Формально до внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс РФ указанные обязанности за налогоплательщиками сохраняются. Однако фактически сведения, представляемые налогоплательщиком в налоговый орган в порядке ст. 23 НК РФ, совпадают с теми сведениями (п. 1 ст. 5 Закона), которые организация обязана представлять в регистрирующий (он же налоговый) орган и за непредставление которых также установлена ответственность (см. выше). Получается, что за непредставление одних и тех же сведений, причем фактически в один исполнительный орган, но наделенный разными функциями, установлена двойная ответственность: административная - по КоАП РФ, налоговая (по существу также административная) - по НК РФ. Правда, налагаются наказания за указанное правонарушение на разных лиц: в соответствии с КоАП РФ ответственность несут должностные лица юридического лица, а в соответствии с НК РФ - сами юридические лица - налогоплательщики.
Однако Законом предусмотрена также санкция, применяемая за указанное правонарушение и к юридическим лицам - принудительная ликвидация. В этом случае, если это же лицо привлекается и к налоговой ответственности, налицо повторная ответственность. Как указал Конституционный Суд РФ, законоположение, которое - по своей юридической конструкции в системе действующего законодательства - позволяет одно и то же лицо подвергать штрафным санкциям повторно за одно и то же налоговое правонарушение, тем самым нарушает один из основополагающих принципов юридической ответственности в Российской Федерации как правовом государстве и вследствие этого, по крайней мере по содержанию норм, не соответствует Конституции РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 05.07.01 N 130-О о п. 12 ст. 7 Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации").
Ответственность органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц, также предусмотрена законодательством. В соответствии с п. 2 ст. 24 Закона регистрирующий орган возмещает ущерб, причиненный отказом в государственной регистрации, уклонением от государственной регистрации или нарушением порядка государственной регистрации, допущенным по его вине.
В отношении данного положения следует сказать, что оно не вполне соответствует нормам ГК РФ. В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. В статье 1069 ГК РФ предусмотрено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
Удовлетворяя требование о возмещении вреда в соответствии со ст. 1082 ГК РФ, суд в зависимости от обстоятельств дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки. Понятие убытков раскрывается в п. 2 ст. 15 ГК РФ: под убытками понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Таким образом, орган, осуществляющий государственную регистрацию, обязан возместить юридическому лицу не только реальный ущерб, но и упущенную выгоду, а также расходы, которые юридическое лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права. Кроме того, регистрирующий орган отвечает не только за те деяния, которые указаны в ст. 24 Закона, но и за любые другие деяния, если этим причинен вред юридическому лицу.
Следует указать также на то, что должностные лица органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц, могут быть привлечены к административной ответственности. Частью 1 ст. 14.25 КоАП РФ предусмотрено, что несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц влечет наложение административного штрафа на должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, в размере от 10 до 20 МРОТ. Частью 2 этой же статьи предусмотрено, что незаконный отказ в представлении или несвоевременное представление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, лицам, заинтересованным в получении такой информации, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, в размере от 10 до 20 МРОТ.
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, СОЗДАВАЕМЫХ ПУТЕМ РЕОРГАНИЗАЦИИ
Выше были рассмотрены положения Закона, составляющие его общую часть, вне зависимости от конкретных порядков государственной регистрации. Кроме того, были рассмотрены вопросы государственной регистрации юридического лица при его создании. Поэтому далее перейдем к рассмотрению особенностей государственной регистрации, начиная с государственной регистрации юридических лиц, создаваемых путем реорганизации.
Состав документов, представляемых при регистрации юридического лица, в данном случае отличается от состава документов, необходимых для государственной регистрации юридического лица при его создании тем, что в регистрирующий орган подаются учредительные документы по числу вновь возникающих юридических лиц, создаваемых путем реорганизации, а также представляется договор о слиянии или присоединении в случаях, когда его наличие необходимо в соответствии с федеральными законами. Представляются решение о реорганизации юридического лица и передаточный акт или разделительный баланс.
Заявление подается о государственной регистрации каждого вновь возникающего юридического лица, создаваемого путем реорганизации. В заявлении в том числе подтверждается, что передаточный акт или разделительный баланс содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего юридического лица в отношении всех его кредиторов и что все кредиторы реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации.
Государственная регистрация юридических лиц, создаваемых путем реорганизации, осуществляется регистрирующими органами по месту нахождения реорганизуемых юридических лиц.
В случае если местонахождение юридических лиц, создаваемых путем реорганизации, отличается от местонахождения реорганизуемого юридического лица, это не препятствует государственной регистрации и все вопросы, связанные с этим, разрешают регистрирующие органы, порядок взаимодействия которых определяется Правительством РФ.
Если реорганизация влечет за собой прекращение деятельности одного или нескольких юридических лиц, регистрирующий орган вносит в государственный реестр запись о прекращении деятельности таких юридических лиц только после получения информации от соответствующего регистрирующего органа о государственной регистрации вновь возникших юридических лиц, за исключением случаев, когда реорганизация юридического лица происходит в форме присоединения (в этом случае не происходит возникновения нового юридического лица).
Во всех случаях реорганизации (кроме присоединения) момент государственной регистрации вновь возникшего юридического лица совпадает с моментом прекращения деятельности реорганизованных юридических лиц (ст. 16 Закона).
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ИЗМЕНЕНИЙ В УЧРЕДИТЕЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ И ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В СВЕДЕНИЯ О ЮРИДИЧЕСКОМ ЛИЦЕ, СОДЕРЖАЩИЕСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕЕСТРЕ
Закон различает государственную регистрацию изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, и внесение изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в государственном реестре, не связанные с изменением учредительных документов.
Для государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, представляются:
а) заявление;
б) решение о внесении изменений в учредительные документы юридического лица;
в) изменения, вносимые в учредительные документы юридического лица;
г) документ об уплате государственной пошлины.
В заявлении о государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица, подтверждается, что изменения, вносимые в учредительные документы юридического лица, соответствуют установленным законодательством РФ требованиям, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах и в заявлении, достоверны и соблюден установленный федеральным законом порядок принятия решения о внесении изменений в учредительные документы юридического лица.
Для внесения изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в государственном реестре, достаточно лишь заявления. Поскольку при внесении изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в государственном реестре, не нужно представлять документ об уплате государственной пошлины, следует вывод, что в этом случае государственная пошлина не уплачивается.
В заявлении о внесении в государственный реестр изменений, касающихся сведений о юридическом лице, подтверждается, что вносимые изменения соответствуют установленным законодательством РФ требованиям и содержащиеся в заявлении сведения достоверны. Форма заявления утверждается Правительством РФ.
В случае внесения изменений в сведения о юридическом лице в связи с переменой местонахождения юридического лица регистрирующий орган вносит в государственный реестр соответствующую запись и пересылает регистрационное дело в регистрирующий орган по новому местонахождению юридического лица.
В соответствии с п. 1 ст. 19 Закона в случаях, установленных федеральными законами, юридическое лицо представляет в регистрирующий орган по месту своего нахождения подписанное заявителем уведомление о внесении изменений в учредительные документы, решение о внесении изменений в учредительные документы и изменения. Такие случаи установлены в п. 2 ст. 12 Федерального закона от 11.07.01 N 95-ФЗ "О политических партиях", п. 5 ст. 5 Федерального закона от 08.02.98 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", п. 12 ст. 11 Федерального закона от 26.09.97 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", п. 6 ст. 5 Федерального закона от 26.12.95 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах".
В случаях, предусмотренных федеральными законами, изменения, внесенные в учредительные документы, приобретают силу для третьих лиц с момента уведомления регистрирующего органа о таких изменениях (п. 3 ст. 19 Закона).
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА В СВЯЗИ С ЕГО ЛИКВИДАЦИЕЙ
Ликвидация юридического лица считается завершенной, а юридическое лицо - прекратившим существование после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц (п. 8 ст.63 ГК РФ). Несомненно, новым в порядке государственной регистрации юридического лица в связи с его ликвидацией является то, что Законом предусмотрено внесение в государственный реестр записи о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации (п. 2 ст. 20 Закона). Такая запись в реестре совершается на основании уведомления учредителей (участников) юридического лица или органа, принявшего решение о ликвидации юридического лица. Указанные лица обязаны в трехдневный срок в письменной форме уведомить о принятии решения о ликвидации юридического лица регистрирующий орган по местонахождению ликвидируемого юридического лица с приложением указанного решения (п. 1 ст. 20 Закона). Внесение указанной записи в реестр не означает, что юридическое лицо прекратило свою деятельность.
Учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о ликвидации юридического лица, обязаны также уведомить регистрирующий орган о формировании ликвидационной комиссии или о назначении ликвидатора, а также о составлении промежуточного ликвидационного баланса (п. 3 ст. 20 Закона). Однако срок для такого уведомления не установлен.
После завершения предусмотренных гражданским законодательством процедур ликвидации юридического лица в регистрирующий орган представляются:
а) заявление;
б) ликвидационный баланс;
в) документ об уплате государственной пошлины (ст. 21 Закона).
В заявлении подтверждается, что соблюден установленный Законом порядок ликвидации юридического лица, расчеты с его кредиторами завершены и вопросы ликвидации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) муниципальными органами в установленных Законом случаях.
При ликвидации юридического лица в случае применения процедуры банкротства в регистрирующий орган представляются:
а) определение арбитражного суда о завершении конкурсного производства;
б) документ об уплате государственной пошлины.
Кроме того, ликвидационная комиссия (ликвидатор) обязана уведомить регистрирующий орган о завершении процесса ликвидации юридического лица. Такое уведомление должно быть сделано не ранее чем через два месяца с момента помещения в органах печати ликвидационной комиссией (ликвидатором) публикации о ликвидации юридического лица.
Не вполне ясно, какими могут быть последствия нарушения данного срока. Неясно также, каковы последствия непредставления такого уведомления вообще. Если процесс ликвидации завершен и документы, предусмотренные ст. 21 Закона, представлены, в таком случае нет оснований для отказа в государственной регистрации. Одновременно возникает проблема, как проверить дату публикации о ликвидации юридического лица, если представление документа об этом Законом не предусмотрено, а требовать представления документов, не предусмотренных Законом, регистрирующий орган не вправе.
В соответствии с п. 6 ст. 22 Закона регистрирующий орган публикует информацию о ликвидации юридического лица. Однако не установлено, в какие сроки и в каком печатном органе должна быть опубликована эта информация. Принятие специального акта Правительства РФ по этому вопросу Законом не предусмотрено.
Не имея возможности в рамках одной статьи рассмотреть подробно все положения Закона, связанные с особенностями государственной регистрации реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также регистрации изменений в учредительных документах организаций, кратко перечислим новое в порядке государственной регистрации юридических лиц:
- порядок регистрации юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации регулируется ГК РФ, Законом и специальными федеральными законами (ст. 10 Закона);
- уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц, является Министерство РФ по налогам и сборам (Постановление Правительства РФ от 17.05.02 N 319);
- отказ в регистрации допускается только в случаях непредставления необходимых для государственной регистрации документов или представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган (п. 1 ст. 23 Закона). Требования к содержанию установлены только для заявления; требования к содержанию других документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию, не предъявляются и не проверяются;
- определено место регистрации юридического лица и место нахождения юридического лица, которым признается местонахождение постоянно действующего исполнительного органа или иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности (п. 2 ст. 8 Закона);
- из состава документов, представляемых для государственной регистрации создаваемого юридического лица, исключен документ об оплате уставного капитала (ст. 12 Закона);
- необходимо заверять нотариально подпись под заявлением, подаваемым в регистрирующий орган, во всех случаях, когда такое заявление предусмотрено (ст. 9 Закона). Предусмотрено также нотариальное удостоверение учредительных документов при создании юридического лица (статьи 12 и 14 Закона). Иные случаи нотариального удостоверения документов, представляемых при государственной регистрации, могут быть предусмотрены только федеральными законами (п. 5 ст. 9 Закона);
- сроки государственной регистрации создания, реорганизации и ликвидации, а также регистрации изменений учредительных документов юридического лица - 5 рабочих дней;
- установлен срок выдачи документа, подтверждающего факт государственной регистрации юридического лица, - один день с момента внесения записи в реестр; срок сообщения юридическому лицу его учетных данных утверждается Правительством РФ (ст. 11 Закона);
- документы в регистрирующий орган может представить лицо, действующее по доверенности (п. 1 ст. 9 Закона);
- для внесения изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в государственном реестре, не связанных с изменением учредительных документов, достаточно лишь заявления (п. 2 ст. 17 Закона);
- предусмотрено внесение в государственный реестр записи о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации (п. 2 ст. 20 Закона).
Перечисление новелл Закона могло бы быть продолжено. К сожалению, Закон оставляет больше вопросов, чем ответов, однако сам факт урегулирования отношений, возникающих в связи с регистрацией юридических лиц на уровне федерального закона, придает стабильность данным правоотношениям. Вместе с тем основные гарантии, предусмотренные Законом, содержались и в Указе Президента РФ N 1482, однако на практике регистрирующие органы не всегда следуют установленным запретам. Хотелось бы надеяться, что такая тенденция связана лишь с недостаточно четким урегулированием порядка регистрации субъектов предпринимательской деятельности в Указе и что различного рода административные препоны в связи с вступлением в силу рассматриваемого Закона будут сняты. Многие положения Закона дают основания надеяться на это. Однако уже сейчас ясно, что система государственной регистрации юридических лиц не свободна от недостатков и некоторые из них заложены непосредственно в нормы Закона. В связи с этим выскажем предположение, что внесение поправок в Закон неизбежно.