Результат в тумане бюджетирования

Качественное бюджетное планирование требует точного определения целей и предполагаемых результатов, что, в свою очередь, позволяет увязать бюджетные расходы с программами социально-экономического развития. Без процедуры оценки результативности бюджетных расходов эту задачу не решить.

 

Переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), и среднесрочному планированию связан с жесткими бюджетными ограничениями. Особое внимание уделяется временной составляющей, так как расходы планируются на очередной финансовый год и на последующие два-три года. Этапы этого процесса:

·       формирование общих параметров бюджета;

·       формирование лимитов бюджетных расходов по линейным министерствам;

·       согласование среднесрочных программ и лимитов расходов бюджета;

·       составление проекта бюджета.

Сегодня программно-целевое бюджетное планирование осуществляется в форме федеральных адресных инвестиционных программ (ФАИП), а также федеральных целевых программ (ФЦП). Однако процедура их разработки и реализации не соответствует требованиям программно-целевого метода планирования.

Для этого необходимо четко разделить задачи, решаемые различными инструментами бюджетного финансирования, между уровнями государственного управления, закрепив за ФЦП реализацию инвестиционных задач, ориентированных на кардинальную модернизацию экономики с четко определенными результатами и сроками.

 

Инструмент федеральной политики

 

В этой связи ФЦП являются основным инструментом проведения федеральной политики экономического развития регионов РФ. Но при этом важен правильный выбор приоритетных социально-экономических задач, решение которых возможно программно-целевым методом.

Особое значение при реализации региональных целевых программ имеют правильный выбор приоритетных социально-экономических задач и эффективность расходов бюджетов субъектов РФ.

Расходы на ФЦП носят, как правило, долгосрочный характер и разрабатываются в рамках единой макроэкономической стратегии. Такие программы должны ускорять развитие отстающих звеньев экономики, целых отраслей и подотраслей, отдельных регионов, а также привлекать инвестиции и ресурсы в решение тех проблем, в которых частные предприятия не заинтересованы.

 

Концептуальные замечания

 

Анализ проекта закона о федеральном бюджете на 2007 год выявил ряд концептуальных замечаний по эффективной реализации некоторых ФЦП в среднесрочной перспективе.

Формирование перечня ФЦП, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2007 г., происходило в условиях реформирования нормативной базы в части совершенствования методологии их формирования, корректировки действующих программ с уточнением целей, задач, источников и объемов финансирования, а также перечня строек и объектов.

По некоторым программам остались неурегулированными состав программных мероприятий и целевых индикаторов их эффективности. Проводимые в ряде программ оценки предполагаемых результатов не имеют достаточных обоснований, мероприятия программ детально не расшифровываются, что не позволяет подтвердить обоснованность объемов запрашиваемых ресурсов.

Так как с 2005 г. расходы на реализацию программ выведены из состава Федерального фонда регионального развития и включены в Федеральную адресную инвестиционную программу, то они разрабатываются федеральными агентствами по отраслевому признаку. Это приводит к разрозненному набору отраслевых программ, которые зачастую не соответствуют региональным и территориальным приоритетам.

Кроме того, перевод программ в состав ФАИП обусловил и значительное сокращение объемов софинансирования из региональных и местных бюджетов, а также объемов привлечения внешних инвестиций.

Так, например, в рамках ФЦП «Юг России» объем внебюджетного финансирования уменьшился с 14 млрд руб. в 2004 г. до 330 млн руб. по итогам 2005 г.

В проекте бюджета на 2007 г. предусмотрена реализация ФЦП по пяти направлениям: «Развитие инфраструктуры» — 11 программ, «Новое поколение» — 5 программ, «Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды» — 12 программ, «Наука, инновации и передовые технологии» — 12 программ, «Региональный паритет» — 8 программ.

Часто цели и ожидаемые результаты многих из программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть ФЦП ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам). Административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.

В результате средства, выделяемые на большинство ФЦП, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой — объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

 

Необходимые меры

 

Можно констатировать, что формирование ФЦП требует кардинальной реформы, так как оно не способствует усилению инвестиционной активности и желанию исполнительной власти субъектов РФ участвовать в софинансировании программных мероприятий, приводит к распылению бюджетных ресурсов.

Следует признать, что зачастую утверждение программ, финансируемых из бюджета, производится механически, без оценки результатов и эффективности их выполнения. Не используются достижения современных методов программно-целевого подхода, индикативного планирования.

Вместе с тем и проект закона о федеральном бюджете на 2007 г. тоже не содержит критерии оценки достижения стратегических целей и индикаторы результативности исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для обеспечения задач нового этапа реформы межбюджетных отношений с точки зрения принципов БОР. Отсутствуют экономические и социальные индикаторы результативности ФЦП.

Поэтому целесообразно рассмотреть возможность установления в законодательном порядке мер ответственности должностных лиц за недостижение ожидаемых результатов ФЦП и неэффективное использование средств, направленных на их реализацию.

Наряду с этим необходимо внести соответствующие изменения в нормативно-правовые акты Правительства РФ, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации, а также совершенствования процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Необходимо отладить временную сопоставимость сроков разработки и подготовки к финансированию ФЦП на очередной финансовый год с подготовкой основной части прилагаемых к проекту федерального закона документам.

В программах развития регионов необходимо добиваться сбалансированности финансовых, материальных и трудовых ресурсов, а также согласованности в реализации текущих и перспективных задач, предусмотренных утвержденными к реализации программами.

В условиях перехода к БОР и среднесрочному планированию расходов федерального бюджета независимая оценка эффективности расходования средств на решение конкретных задач приобрела принципиальное значение, в том числе при формировании и реализации ФЦП.

В качестве важнейших направлений повышения эффективности расходов можно выделить переход от объектного принципа планирования к тематическому, а также разработку механизма независимой экспертизы проектов целевых программ. Качественный контроль реализации ФЦП является непременным условием действенности использования в стране программно-целевого планирования.

Отсюда вывод: эффективному использованию программно-целевого управления бюджетными расходами мешает отсутствие разработанных экономических и социальных индикаторов результативности ФЦП и промежуточных целей, а также их недофинансирование в объемах, установленных при их утверждении.

Поэтому следующим уровнем развития контрольно-ревизионной деятельности Счетной палаты является становление методов стратегического аудита использования государственных средств и собственности, которые позволят оценить эффективность использования национальных ресурсов для достижения стратегических целей, формулируемых политическим руководством страны на определенный период времени.

В проекте закона о федеральном бюджете на 2007 г. предусмотрено финансирование 48 федеральных целевых программ, включающих 38 подпрограмм (в 2006 г. – 51 программа и 55 подпрограмм), в объеме 542,8 млрд руб., что выше уровня 2006 г. на 167,6 млрд руб., или на 46,6%. В среднем на одну программу (подпрограмму) в 2007 г. предусматривается 6,3 млрд руб., или в 1,8 раза выше аналогичного показателя 2006 г. (3,6 млрд руб.), что соответствует большей концентрации государственных финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития.

 

Повышение качества программно-целевых методов бюджетирования предполагается осуществить за счет:

·       совершенствования методологии разработки и реализации федеральных целевых программ (ФЦП);

·       конкурентного распределения части бюджета «принимаемых обязательств» по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

·       введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ;

·       расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета;

·       представления ежегодных докладов субъектов РФ бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности.

·       Критерии формирования перечня ФЦП — основа контроля их реализации:

·       возможность федерального бюджета в полной мере профинансировать все ФЦП без ущерба для непрограммной части бюджета и без образования его дефицита;

·       полнота финансирования ФЦП на весь срок реализации в соответствии с последовательностью осуществления работ;

·       возможность привлечения внебюджетных источников финансирования.