1. Главная / Статьи 
ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип
| статьи | печать

Пальцем в недра

В Государственной Думе с нетерпением ждут исправленный законопроект «О недрах», споры вокруг которого то затихают, то возобновляются с новой силой. Что неудивительно: слишком важные интересы государства, регионов, бизнеса он затрагивает. О перипетиях, связанных с принятием новой концепции Закона, его достоинствах и недостатках обозревателю «ЭЖ» Елене Поповой рассказывает председатель Комитета Совета Федерации РФ по природным ресурсам и охране окружающей среды Виктор ОРЛОВ.

– Виктор Петрович! Обсуждение нового законопроекта тянется в Государственной Думе уже который год. Каковы шансы, что он вообще будет принят?

– Начнем с того, что новое законодательство о недрах Министерство природных ресурсов начало разрабатывать еще в 2001 г. Но массовые протесты регионов и противостояние профессиональной и научной общественности привели к тому, что закон до сих пор не принят.

Причина в том, что разработчики не хотят прислушиваться к мнению экспертов, отсюда и общественное неприятие предлагаемых ими изменений.

– Что именно вызывает отторжение?

– Ключевым моментом в проекте закона является перевод всего недропользования на гражданско-правовые, договорные отношения, а это существенное отличие от действующей разрешительной системы в рамках административного законодательства.

Сегодня собственность на недра является государственной, но не распределенной. Согласно Конституции РФ она находится в совместном ведении. То есть на право владеть, пользоваться и распоряжаться территорией в равной степени могут претендовать и федеральная, и региональные власть.

Проект закона предлагает отнести недра исключительно к федеральной компетенции. Как только он вступит в силу, регионы автоматически будут отстранены от доходов и от регулирования правил доступа к недрам.

Вместе с тем договорные отношения необходимы, чтобы защитить недропользователя от непредсказуемости чиновника.

В разрешительной системе всегда есть опасность, что лицензию могут в любой момент отобрать, причем по непонятным причинам. Таких случаев не очень много, но они есть. По статистике, начиная с 1995 г. ежегодно изымалось примерно 5–8% лицензий. Так вот проект нового закона предполагает, что отозвать лицензию можно только на основании судебного решения. Кроме того, в договоре будут жестко регламентированы полномочия сторон.

– С чем не согласны специалисты, занимающиеся добычей?

– Дело в том, что при строгой регламентации уже не обойдешься общими фразами. Необходимо будет указывать конкретные цифры. Допустим, компании было предписано добыть миллион тонн нефти, а она добыла всего 900 тысяч или, наоборот, 1,1 млн тонн. Значит условие договора не выполнено.

И вот здесь таится опасность: ведь недра – это не здание, где можно каждый угол обойти и посмотреть его состояние. Запасы и качество полезных ископаемых можно установить лишь с определенной долей достоверности. Чем лучше они изучены, тем выше надежность.

Высшая категория – эксплуатационная означает, что запасы можно извлекать без дополнительного изучения с достоверностью 90%, то есть отклонение плюс-минус 10 уже возможно.

А как поведет себя проверяющий? Он не специалист и далек от горного дела. Попробуй ему докажи, что он не прав. А ведь у нас много средних и мелких месторождений, где достоверность запасов не выше 70%.

Я давно предлагаю переходить к вероятностным показателям, устанавливая их интервалы. Когда, к примеру, отклонение в 10% при добыче – это нормально, а если перешагнул через границы – будь добр, объясни почему. Ведь полезные ископаемые в природе распределены крайне неравномерно. Этот фактор нужно статистически учитывать и переносить в договор.

– Вы действительно считаете договор той спасительной ниточкой, потянув за которую можно распутать весь клубок проблем?

– Нет, он сам по себе ничего не гарантирует, так как не касается принципиальных моментов, а именно налоговой системы и общих правил игры. Инвестор его подписывает только на условиях возврата инвестиций, получения прибыли и части рентного дохода. Все эти моменты в типичных западных договорах фиксируются, но у нас это не предусмотрено.

Получается, что с новым законопроектом недропользователь ничего, кроме формального права обратиться в суд, не выигрывает. Так и сейчас не возбраняется это делать. Пожалуйста! Масса случаев, когда компании судятся из-за отзыва лицензии. Бывает, что и выигрывают. Правда, в целом договорная система все же жестче и современнее.

– Тогда зачем вообще нужен новый закон «О недрах», не проще ли подправить действующий?

– Любое изменение законодательства начинается с анализа существующего, это азбучная истина.

Но вот уже пять лет работая законодателем, такого анализа я не увидел. А где берется обоснование? Я вижу только газетные публикации, слышу выступления, что действующая система неэффективна. До сих пор никто так и не сказал, а что именно понимается под эффективностью? Расшифруйте, ведь это многозначное понятие.

Нужна бюджетная эффективность, то есть больше денег для государства, или экономическая, когда считается доход от объекта за весь период его отработки? А есть еще понятие «социальная и народнохозяйственная эффективность», которую Петр I называл народнЫя польза. Ведь никто не уточнил, о чем идет речь.

Если бы кто-нибудь удосужился проанализировать правоприменительную практику, то, уверяю вас, обнаружилось бы, что многие недостатки, приписываемые действующему законодательству, обусловлены слабым его администрированием. А это, извините, вина исполнительной власти. Закон здесь ни при чем.

– Но ведь, согласитесь, в нынешнем виде Закон не отвечает современным реалиям...

– Закон делался под экономическую и политическую ситуацию, которая была в 1992 г. Тогда кругом были государственные предприятия, причем нищие как церковная мышь.

После начала приватизации наступил сплошной бартер, бюджет получал только 10% наличными деньгами, остальное все зачетами.

Тот же «Газпром», нефтяники вообще денег не видели. В тех условиях нужно было как можно быстрее ввести в действие сырьевую базу. Ведь пока не выдали лицензии, нефтяники государству вообще не платили.

После принятия Закона все добывающие компании в обязательном порядке должны были получить бесплатные лицензии с установленными платежами в бюджет. Все сегодняшние крупные компании правдами и неправдами уклонялись от получения лицензий, их приходилось силком затаскивать в МПР.

Закон с задачей справился: за два года всем действующим предприятиям были выданы лицензии (им отошло 65% минерально-сырьевой базы страны).

Но беда в том, что действующий Закон был ухудшен внесенными изменениями.

!122-й Закон о монетизации льгот в 2004 г. отменил правило «двух ключей».

Казалось бы, недропользователь в плюсе – В Москве лицензию получил, потом приехал к губернатору, пинком дверь открыл: «Я тут хозяин, у меня половина твоей территории, вот лицензия, до свидания. Ты ко мне будешь приходить, не я к тебе».

– А как было раньше?

– Представители губернатора в комиссии включали в состав лицензионных условий социальные параметры, а муниципалитеты получали 25% платежей от пользования недрами. Для многих это была основная статья бюджета. А после введения НДПИ местное население здорово обидели.

Не лучшим образом сказались на недропользовании и другие поправки.

!В 2002 г. отменили платежи на воспроизводство минерально-сырьевой базы (МСБ). Тогда же платежи за пользование недрами заменили НДПИ с жесткой привязкой к мировым ценам, как будто все по ним продается.

Забрав платежи, государство стало выделять крохи (размер отчислений на воспроизводство составлял 150 млрд рублей, а госдотации всего 6 млрд).

– И в каком состоянии сейчас находится минерально-сырьевая база?

– 95% минерально-сырьевой базы по нефти в руках у недропользователей, а 5% оставшихся месторождений являются труднодоступными (на шельфе) или низкорентабельными.

Теперь посмотрим с точки зрения разумности принятых решений. Государство – это хозяин, который раздал 95% своих запасов, теперь у него задача их восполнить, то есть заняться геологоразведкой и создать механизм, наращивающий богатства.

– Как решает задачу законопроект?

– Пока видна только забота о том, как запустить оставшиеся 5% недр, отладить аукционный механизм и договорную систему.

Но, позвольте, господа, главной задачей должно стать рациональное использование уже розданной МСБ, ее пополнение. Однако норм, позволяющих запустить экономические механизмы стимулирования этих процессов, в законе нет.

Допустим, предоставление безусловного права разрабатывать месторождение лицу, которое его открыло, есть и в действующем Законе, только необходимо убрать оговорку «может получить право на разработку». Сейчас в министерстве лежит 85 первооткрывательских заявок, но никто «не может» получить эксплуатационную лицензию.

В законе совсем не прописана ответственность государства за рациональное пользование недрами, а спрашивать обязательно надо. Ведь эта сырьевая база создавалась 20–30 лет назад, теперь мы должны ее развивать, а не занимать у будущих поколений.

– Почему изменился подход власти в отношении к минерально-сырьевому комплексу?

– Объясняю: сейчас все понимают, что на текущее поколение разведанного сырья хватает, а на нынешнее правительство тем более. Оно ведь у нас скоротечное, два-три года и все. Запасов нефти у нас есть на 13–15 лет, этого хватит на 5 правительств по нашим меркам. Поэтому когда есть более острые проблемы, то решаются именно они.

– С чем не согласны регионы?

– Конечно, с отменой правила «двух ключей». Мы предлагаем дать регионам право распоряжаться мелкими и средними месторождениями, сумма добычи от которых составляет не более 10–15%, но проект закона опять говорит «нет».

Кроме того, регионы против исключительно аукционной формы доступа к недрам, ведь это соревнование кошельков, а не технологий.

Соотношение извлекаемых запасов к геологическим по стране составляет 35%, то есть 65% остается в недрах и их уже ничем оттуда не вытащишь.

Коэффициент извлечения можно повысить не аукционными деньгами, а рассмотрением технологий, предлагаемых для разработки, потому что одна компания традиционно предлагает 35%, а вторая – все 40.

В итоге получается, что совокупный экономический эффект от полного освоения месторождения через 15–20 лет превышает в сотни раз первоначальную плату за него. Зачем государству столько денег? Их в стране хватает. А вот инвестиций в геологоразведку – нет.

Аукционная цена – это рента, заплаченная вперед, десятки миллионов долларов вынимаются из средств на освоение месторождения.

Необходимо оставлять и конкурсную и аукционную формы. Простое месторождение с готовой инфраструктурой выставлять на аукцион, а сложное с социальной нагрузкой – на конкурс. Ведь не секрет, что большинство месторождений приобретается с целью повышения капитализации компаний, и освоение там не ведется.

Однако правительство вопрос ставит жестко: конкурсы – это коррупционный механизм, а аукционы – стерильны и прозрачны. Но сейчас ведь бизнесмены хитрые, это способные ребята, они прекрасно знают все ходы и выходы из любой системы. Нужен аукцион – нет проблем, они договариваются друг с другом и приходят только те, которым надо выиграть, тем самым снижают цену до стартовой.

– Что нас ждет?

– Все недостатки, о которых я рассказал, абсолютно поправимы. Сохранив общую концепцию, дополнив ее разделом по воспроизводству, усилив разделом по рациональному использованию, с законом можно работать.

Кроме того, он должен быть прямого действия, а законодательство необходимо кодифицировать, то есть нужен кодекс, а не закон.

К примеру, хорошо построен Налоговый кодекс: общая теоретическая часть и конкретика: каждому виду налога посвящена отдельная глава.

В кодексе о недрах нашли бы отражение золотодобыча, нефть, уголь, геологическое изучение территорий и т.д. Все это должно быть прописано прямыми нормами без отсылок, ведь еще в действующем Законе 4 отсылки так и не выполнены правительством.

Лучше всего, на мой взгляд, взять тайм-аут, внести поправки в действующий Закон. А затем создать рабочую группу из представителей Федерального Собрания, Общественной палаты и других заинтересованных организаций и составить новый законопроект.