Ситуация на всех уровнях бюджетной сферы очень нестабильна и ухудшается

Такой вывод делают ученые Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНХ) РАН в очередном «Квартальном прогнозе». При этом, по их оценке, сбалансированность бюджетной системы в среднесрочной перспективе нарушена не будет, но и значимого вклада в общеэкономический рост после 2023 г. бюджет внести не сможет.

Анализируя текущую ситуацию, авторы квартального прогноза ИНП констатируют, что после рекордного роста доходов бюджета в I квартале (+35% год к году для федерального бюджета и +28% для региональных бюджетов) результаты II квартала и летних месяцев оказались гораздо более скромными. Так, в июле доходная часть федерального бюджета сократилась на 26% год к году, в августе — на 11%.

Анализ по источникам

Наихудшая динамика была зафиксирована по поступлению налогов на импорт, однако низшая точка была пройдена в апреле — июне, в июле — августе темпы снижения замедлились, что говорит экспертам ИНП о восстановлении импорта по параллельным каналам.

Замедление динамики налога на прибыль началось в марте для поступлений в федеральный бюджет, в июне — на уровне региональных бюджетов. В июле был зафиксирован максимальный спад — на 23% год к году (для консолидированного бюджета в целом).

Авторы прогноза отмечают, что динамика внутреннего НДС после I квартала была очень неоднородной: в апреле — снижение на 54% год к году, в мае — июне — прирост на 80 и 42% соответственно, в июле — спад на 40%, а августе — рост на 86%. При этом динамика акцизов (за исключением акцизов на переработку нефтяного сырья) была гораздо более стабильной и положительной в 1-м полугодии, однако в июле — августе был зафиксирован значимый спад в части акцизов, зачисляемых в федеральный бюджет. Также относительно стабильными были поступления по НДФЛ. Более того, подчеркивают ученые ИНП, повышение зарплат в ряде отраслей (в первую очередь в ТЭК, IT и финансах) позволило зафиксировать рост поступлений НДФЛ в федеральный бюджет.

Собственные доходы внебюджетных фондов сокращались с мая (на 2—11% год к году), что стало следствием переноса уплаты страховых взносов для ряда отраслей на год вперед.

«Таким образом, — заключают авторы анализа, — ситуация на всех уровнях бюджетной сферы весьма нестабильна и ухудшается. Относительная стабильность доходной части обеспечивалась за счет ограниченного числа налоговых поступлений. Для федерального бюджета — это нефтегазовые доходы, однако их динамика неуклонно снижалась вследствие как укрепления рубля, так и снижения физических объемов добычи и экспорта, фактически ситуацию спасают только высокие мировые цены на нефть и газ. Для региональных бюджетов — это НДФЛ и межбюджетные трансферты (величина которых также опосредованно зависит от нефтегазовых доходов, которые на 40—60% формируют общую доходную базу ФБ в текущем году). Для внебюджетных фондов собственные доходы перестали быть стабильными, а общий прирост доходов обеспечивался только за счет трансфертов из ФБ. Таким образом, устойчивость всей бюджетной системы в целом (а не только федерального бюджета) все в большей мере опирается на динамику нефтегазовых доходов».

Расходы значимо росли

Однако ученые ИНП отмечают, что в начале года (на фоне обвального ослабления национальной валюты) был создан значимый запас прочности: профицит консолидированного бюджета на 1 июня составил рекордные 3 трлн руб. (из них 1,6 трлн руб. — профицит ФБ). Это позволило не только стабильно обеспечивать значимый прирост расходов, но даже ускорить их финансирование. Так, если в январе — мае расходы консолидированного бюджета были увеличены на 16% год к году, то в июне рост составил уже +33%, в июле — +23% к соответствующим месяцам 2021 г.

Авторы анализа констатируют, что детальная статистика расходов после мая доступна только для региональных бюджетов.

Согласно этим данным, максимальное увеличение финансирования во II квартале и июле было зафиксировано для расходов на народное хозяйство и ЖКХ, расходы на образование и общегосударственные расходы росли быстрее, чем инфляция.

Однако расходы на здравоохранение и прочие не указанные выше статьи расходов имели не столь высокие темпы наращивания, а в апреле и июле были отрицательными даже в номинальном выражении.

Оценки постатейных расходов федерального бюджета эксперты ИНП провели на основе предположения, что их структура в июне — июле соответствовала опубликованным показателям за январь — май. Наиболее динамично финансировались расходы на национальную оборону (с апреля помесячный рост составлял 1,7—3,0 раза год к году). Стабильный прирост был отмечен для расходов на образование и общегосударственные нужды (+31 и +16% год к году соответственно во II квартале). Однако и на федеральном уровне рост расходов не был фронтальным: расходы на национальное хозяйство и здравоохранение во II квартале снизились на 13% в номинале.

Кроме того, расходы на здравоохранение были снижены и на уровне внебюджетных фондов (на 21% во II квартале и 19% в июле).

«Отрицательная динамика доходов федерального бюджета в июле — августе привела к падению его профицита до 138 млрд руб. по состоянию на 1 сентября. Таким образом, накопленный в первые месяцы года запас прочности практически полностью исчерпан, а в оставшиеся месяцы возникнет необходимость финансирования дефицита», — заключают ученые.

По их мнению, сделать это будет возможно за счет средств Фонда национального благосостояния (ФНБ), объем которого на 1 сентября составил 11,87 трлн руб., в том числе ликвидные средства — 8,3 трлн руб.

В 2023-м будет тяжелее

Эксперты ИНП прогнозируют, что доходы консолидированного бюджета по итогам текущего года могут составить 46,6 трлн руб. (32,5% к ВВП). Положительная динамика доходов, зафиксированная в 1-м полугодии, сменится снижением на 3 и 6% год к году в III и IV кварталах соответственно, однако по итогам года общий прирост доходов удержится в положительной зоне (+9%).

Основная поддержка доходной части бюджета будет обеспечена приростом нефтегазовых доходов (при условии стабилизации курса рубля во 2-м полугодии на уровне 62 руб./долл. и цены нефти марки Urals в 80—90 долл./барр.). В частности, НДПИ на газ увеличится в 3,8 раза за год (в том числе за счет взимания «дополнительных» поступлений от ПАО «Газпром» в размере 1,2 трлн руб.), НДПИ на нефть — на 37% год к году, НДД — на 61%.

Увеличение доходов от экспортных пошлин будет менее динамичным — +28% год к году, в том числе +72% по газу (благодаря высоким ценам), –10% по нефти, –32% по нефтепродуктам. Одновременно объем акциза на переработку нефтяного сырья, возмещаемый производителям из федерального бюджета, может достигнуть 3,3 трлн руб. за год.

Среди ненефтегазовых доходов относительно стабильную динамику будут иметь поступления НДС (0% в III квартале, +10% в IV квартале) и НДФЛ (0 и –7% соответственно). Кроме того, замедлится спад для доходов от импорта (с –30% год к году в 1-м полугодии до –20% во 2-м). Наиболее тяжелая ситуация сложится по налогу на прибыль: его поступления в III квартале снизятся на 21% год к году, в IV квартале — на 42%.

Для внебюджетных фондов до конца года авторы прогноза также ожидают снижения поступлений собственных доходов: на 10% в III квартале и 19% в IV квартале, в результате динамика за год составит –7%.

При этом динамика расходов будет положительной для всех уровней бюджетной сферы: для консолидированного бюджета она составит +14% год к году (до 47,6 трлн руб., или 33,2% к ВВП), для внебюджетных фондов — +7%. Это ученые обусловливают рядом причин: компенсация ускорившейся инфляции, увеличение объемов поддержки из федерального бюджета региональных бюджетов и внебюджетных фондов (на фоне снижения их собственных доходов во 2-м полугодии), реализация национальных программ и мер экономического стимулирования. Например, для обеспечения сбалансированности внебюджетных фондов будет необходим рост трансфертов из федерального бюджета на 22% год к году. В результате консолидированный бюджет будет исполнен по итогам года с дефицитом как минимум 0,9 трлн руб. (0,7% к ВВП). При условии того, что до конца года госзаимствования не будут возобновлены, на финансирование дефицита и штатное погашение госдолга потребуется использование в сентябре — декабре ранее накопленных средств ФНБ в объеме не менее 1,8 трлн руб.

По прогнозу аналитиков ИНП, наиболее тяжелым с точки зрения бюджетной сбалансированности станет 2023 г. На фоне снижения доходов консолидированного бюджета на 11% год к году (в том числе по налогу на прибыль — на 19%, НДС — на 2%, вывозных пошлин — на 41%, НДПИ — на 21%) даже падение расходов на 4% потребует дополнительного финансирования дефицита в размере 4,3 трлн руб.

«Снижение расходов, — считают авторы прогноза, — возможно преимущественно только за счет сокращения трансфертов во внебюджетные фонды (на фоне восстановления налоговой базы) и расходов на оборону, тогда как выполнение нацпроектов и поддержку бизнеса и населения необходимо будет, напротив, наращивать на фоне пролонгированной рецессии. Источниками финансирования дефицита в таком случае может стать частично возобновление эмиссии (ее чистый объем должен составить не менее 2 трлн руб.), частично — использование средств ФНБ», — считают ученые.

В отношении 2024—2025 гг. они ожидают, что динамика доходной части бюджета не сможет выйти на существенные положительные темпы прироста, которые составят не более –1 и +2% год к году соответственно даже при условии умеренного экономического роста. Причиной этого аналитики ИНП видят сокращение нефтегазовых доходов вследствие коррекции в сторону понижения мировых цен на энергоресурсы.

Они полагают, что расходы бюджета перейдут к положительным темпам роста также только в 2025 г. (–6,5% в 2024 г., +2,2% в 2025 г.), при этом общий прирост за период к уровню 2021 г. составит +5%. С одной стороны, низкая динамика расходов будет определяться медленным восстановлением доходной части бюджета. С другой — отпадет необходимость финансирования ряда «экстренных» мер, предпринятых в 2022—2023 гг.

При такой конфигурации бюджетной политики дефицит консолидированного бюджета, считают авторы прогноза, будет сохраняться на уровне 2 трлн руб. (1,2—1,3% к ВВП), на финансирование которого будет достаточно умеренных объемов внутренней эмиссии госбумаг. Именно в этот период станет возможным пополнение ФНБ в рамках возобновленного бюджетного правила, и его объем будет восстановлен до уровня 2020—2021 гг. «В результате сбалансированность бюджетной системы в среднесрочной перспективе нарушена не будет. Однако и значимого вклада в общеэкономический рост после 2023 г. бюджет внести не сможет. После периода роста государственных инвестиций (+5% в 2022 г. и +2% в 2023 г. в реальном выражении) и госпотребления в ближайшие два года, в 2024—2025 гг. их реальная динамика будет нулевой, также сократится вклад госсектора в рост доходов населения (пенсий и заработных плат госслужащих)», — предрекают ученые ИНП РАН.

Прогноз показателей исполнения консолидированного бюджета

Показатели	2022	2023	2024	2025
Доходы консолидированного бюджета, трлн руб.	46,6	41,4	40,9	41,6
доля нефтегазовых доходов, %	36,9	31,3	28,8	26,6
доля ненефтегазовых доходов, %	63,1	68,7	71,2	73,4
Доходы консолидированного бюджета, % к ВВП	32,5	28,1	26,6	26,0
Нефтегазовый трансферт, % ВВП*	10,9	8,2	6,1	5,9
Расходы консолидированного бюджета, трлн руб.	47,6	45,7	42,7	43,7
Расходы консолидированного бюджета, % к ВВП	33,2	31,1	27,8	27,3
Дефицит (–)/профицит (+) КБ, % к ВВП	–0,7	–2,9	–1,2	–1,3
Чистая эмиссия ценных бумаг, % к ВВП	–0,9	1,3	1,3	1,2
Чистое внешнее заимствование, % к ВВП	–0,4	–0,3	–0,3	–0,3
Объем (на конец года) накопленных средств ФНБ**, трлн руб.	10,6	8,7	10,9	13,2

* Включает как текущие нефтегазовые доходы, направляемые в федеральный бюджет, так и средства суверенных фондов, накопленные ранее, перечисляемые для покрытия дефицита бюджета.

** Без учета курсовой разницы и доходов от размещения средств фондов.

Источник: ИНП РАН