На проводимый налоговый маневр сейчас списывают подорожание топлива. На самом деле причина роста цен скорее не в самой идее маневра, а в том, как она реализуется на практике. В этом разбирались авторы очередного «Мониторинга экономической ситуации в РФ» из РАНХиГС и Института Гайдара.
Не одно десятилетие говорилось, что НПЗ у нас допотопные, современное топливо практически не производится, надо бы стимулировать переработчиков к инвестициям в реконструкцию предприятий.
Логика маневра состояла в обнулении экспортных пошлин на нефть (при адекватном росте НДПИ) с целью повысить эффективность нефтепереработки и стимулировать модернизацию НПЗ, компенсируя при этом рост цен на внутреннем рынке, возможном при растущем экспорте, снижением акцизов на нефтепродукты.
Авторы «Мониторинга» отмечают некоторый позитивный результат начала маневра, который состоял в том, что средняя глубина переработки в РФ повысилась с 71% в 2013 г. (по сравнению с 90–95% в развитых странах) до 81% в 2017 г.
Однако модернизация многих НПЗ отодвигалась, неэффективная переработка – по-прежнему субсидировалась, экспортная пошлина – не снижалась, зато акцизы – росли два года подряд. Ситуация дополнительно усложнилась в последние месяцы ввиду заметного роста розничных цен на нефтепродукты из-за повышения акцизов и резкого роста мировых цен на нефть.
И дождались. При текущем уровне цен на нефть, констатируют авторы, проведение налогового маневра окажется более болезненным (потребуется более радикальное снижение акцизов), чем ранее, когда цены находились на гораздо более низком уровне. Идеальный момент для проведения маневра был упущен, констатируют эксперты.
Но это не отменяет необходимости проведения маневра, дальнейшая консервация неэффективности в переработке приведет лишь к новым потерям для государства, а предлагаемая возможность повышения экспортных пошлин на нефтепродукты в дальнейшем снизит стимулы к их производству и модернизации, что чревато серьезными последствиями и с точки зрения розничных цен, и нефтепереработки в целом.
Налоговое реформирование нефтяной отрасли началось в конце 2014 г.
В российском нефтяном секторе в постсоветский период был проведен ряд преобразований в системе налогообложения, которые, в частности, были нацелены на увеличение инвестиций в добычу нефти, повышение загрузки мощностей по ее переработке, увеличение глубины переработки.
Удорожание нефтяного сырья на внутреннем рынке (за счет роста цен до уровня мировых за вычетом издержек на транспортировку) должно сопровождаться повышением НДПИ, изымающим дополнительную прибыль нефтедобывающих компаний. Это высвобождало бы дополнительный бюджетный ресурс, который ранее оставался внутри нефтеперерабатывающей отрасли. Цель данных преобразований – существенное повышение эффективности работы отечественной нефтепереработки, стимулирование российских компаний к модернизации НПЗ, инвестициям в технологии, повышающие глубину переработки нефти и изменяющие структуру производства в сторону увеличения доли светлых фракций3. Для частичной компенсации повышения цен на внутреннем рынке предполагалось постепенное снижение акцизов на нефтепродукты.
Однако описанная конфигурация осталась нереализованной; фактически был принят вариант, согласно которому экспортная пошлина на нефть сокращалась постепенно до 2017 г., но не до нуля, при этом изменение внутренних цен не полностью компенсировалось повышением НДПИ.
Но это еще не все. Авторы исследования напоминают, как в 2015 г. произошло отклонение от утвержденного плана налогового маневра из-за необходимости пополнения бюджета после кризиса.
Была заморожена (не снижена) экспортная пошлина на нефть, но при этом не отменялось повышение ставки НДПИ. Также не были исполнены планы по снижению акцизов на нефтепродукты – их ставки дважды повышались в 2016 г., что было сделано для пополнения региональных дорожных фондов и привело к значительному росту доли налогов в рублевом выражении в тонне нефтепродуктов для внутреннего рынка по сравнению с отправляемыми на экспорт. Такая непоследовательность действий сильно затормозила реализацию изначальных целей реформирования налоговой системы отрасли.
На момент проведения налогового маневра средняя глубина переработки российских НПЗ находилась на уровне 71% (в развитых странах - 90–95%). Программа по модернизации отечественных НПЗ, зафиксированная в четырехсторонних соглашениях между государством в лице ФАС, Ростехнадзора, Росстандарта и ВИНК, была утверждена в 2011 г. На начальном этапе владельцы НПЗ под надзором государства следовали принятым обязательствам и успели завершить ряд проектов. Кризис 2014 г. привел к корректировке программ модернизации отдельных НПЗ: сроки окончания ряда проектов отодвинулись, а строительство некоторых наиболее дорогих и сложных установок конверсионных процессов оказалось под вопросом. Следующий год для отрасли начался с налоговой реформы и с сокращения инвестиций в нефтепереработку и нефтехимию почти в 2 раза. Несмотря на внешние шоки показатель средней по России глубины переработки вырос по сравнению с 2013 г. с 71,6 до 81,0%, также снизилось производство топочного мазута. Есть примеры перехода на безмазутное производство.
Тем не менее, на сегодня сохраняется фактическое субсидирование экономики заниженными (относительно мировых) ценами на нефть. Причем только часть субсидии доходит до конечного потребитля, другая же часть остается в нефтяной отрасли. В нефтепереработке в результате субсидирования экономики путем удержания цен на нефть остается около 1,7% ВВП, что покрывает неэффективность производства отрасли. Таким образом, наличие экспортных пошлин приводит к субсидированию отечественных НПЗ за счет природной ренты, принадлежащей обществу (государству).
Есть рассчитанный Мировым банком показатель нефтяной ренты в российской экономике, который иллюстрирует долю прибыли добывающих компаний, обусловленную использованием природного ресурса в процессе производства. Как показывают эти данные, объем нефтяной ренты в России в последние 5–10 лет постепенно снижался. Среди основных потенциальных причин такой динамики можно назвать следующие:
- изменение структуры ВВП, увеличение доли несырьевого сектора экономики;
- снижение добычи сырой нефти (при сохранении соотношения между выручкой и издержками в расчете на тонну нефти снижает суммарную прибыль компаний);
- рост издержек, связанных с добычей;
- снижение внутренних цен на нефть (эквивалентно снижению выручки нефтяных компаний на внутреннем рынке).
Анализ динамики этих показателей позволяет говорить о том, что в России, по всей видимости, влияние первых двух факторов не было определяющим. При этом, в силу особенностей российского рынка нефти и нефтепродуктов (наличие вертикально-интегрированных компаний), довольно сложно разделить влияние динамики издержек и динамики внутренних цен, так как последние формируются в условиях внутрикорпоративных трансфертов, пишут исследователи.
Некоторый рост нефтяной ренты в конце доступного в статистике периода может быть связан, во-первых, с подготовкой нефтяной отрасли к началу выполнения договора с ОПЕК по ограничению добычи; во-вторых, с существенным, по сравнению с прошлым годом, ростом добычи на месторождениях, попадающих под льготы по НДПИ и экспортной пошлине (+17.5 млн т), о чем свидетельствует также сокращение доходов бюджета от нефтегазового сектора по сравнению с 2015 г. на 0,1 п.п. ВВП.
Наблюдающееся снижение ренты от нефтедобычи позволяет говорить о том, что в текущих условиях для российских нефтедобывающих компаний переход к большей ориентации на переработку нефти, а не на ее экспорт, должен становиться более привлекательным, чем в недавнем прошлом. Это означает, полагают аналитики, что текущий момент является благоприятным для завершения маневра, создания дополнительных стимулов для модернизации НПЗ, роста эффективности и объемов нефтепереработки.
При этом авторы отмечают, что на эту тенденцию накладываются события последних месяцев, прежде всего – заметный рост розничных цен на нефтепродукты. Он был вызван сочетанием двух основных факторов: повышением мировых цен на нефть с уровня 60–65 долл./барр. в декабре до 75–80 долл./барр. в июне и уровнем акцизов, которые последовательно повышались на протяжении последних двух лет (что противоречит запланированным параметрам налоговых преобразований 2014 г.).
Авторы делают такой вывод: «При текущем уровне нефтяных цен проведение налогового маневра окажется более болезненным, чем, если бы он был проведен раньше, при их минимальных значениях (потребуется более радикальное снижение акцизов) – идеальный момент был упущен. Однако это не отменяет необходимости проведения маневра: дальнейшая консервация неэффективности в нефтепереработке, как показывает практика, приведет только к очередному, дорогостоящему для государства, откладыванию решения проблемы. Предложенная Минфином возможность повышения экспортных пошлин на нефтепродукты, несмотря на вероятное первоначальное снижение внутренних цен, в долгосрочном периоде снизит стимулы компаний к производству нефтепродуктов и модернизации производств, что чревато более серьезными последствиями и для розничных цен, и для нефтеперерабатывающей отрасли в целом».
Возможным выходом из сложившейся ситуации, резюмируют авторы исследования, является завершение реформирования налоговой системы нефтяной отрасли в варианте, разработанном в Институте Гайдара:
- полная отмена вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты, эквивалентное повышение НДПИ в 2019 г.;
- снижение акциза на нефтепродукты для сдерживания роста внутренних цен на бензин до 2024 г.;
- введение субсидии НПЗ с целью модернизации мощностей, постепенно уменьшающейся до полной отмены в 2024 г.