Ни для кого не секрет, что проблема самовольного строительства, самого его осуществления, присуща российскому обороту не один десяток лет. Поэтому дела как о признании постройки самовольной, так и о признании права на самовольную постройку в суде не только не редкость, но и, можно сказать, одна из наиболее распространенных категорий споров. В статье обсудим необходимые признаки самовольной постройки в позициях КС РФ и ГК РФ, в каких случаях орган местного самоуправления обращается в суд и какова роль экспертизы в таких делах.
Известно, что подход законодателя к регулированию статуса объектов самовольного строительства со временем все более ужесточался, расширяя при этом возможности органов местного самоуправления (далее — органы МСУ) в части так называемого «административного» порядка признания постройки самовольной.
Поскольку нормы о самовольном строительстве включены в главу 14 ГК РФ, посвященную способам приобретения права собственности на вещи, необходимо обратить внимание на п. 1 ст. 218 ГК РФ. Норма указывает нам, что право собственности на новую вещь лицо приобретает при условии, что она — «изготовленная или созданная лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов».
Иными словами, только при условии соблюдения закона и иных правовых актов при изготовлении или создании новой вещи лицо приобретает право собственности на нее.
Три необходимых признака самовольной постройки: позиции КС РФ и ГК РФ
Несмотря на то что положения ст. 222 ГК РФ со временем претерпели изменения, и сейчас, руководствуясь позицией КС РФ, изложенной в Определении от 03.07.2007 № 595-О-П о проверке конституционности абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ, можно выделить три признака, определяющих самовольную постройку.
Так, самовольной является постройка, возведенная:
-
либо на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном законом порядке;
-
либо без получения необходимых разрешений;
-
либо с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Там же подытожено, что самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство.
Эта же мысль повторяется в постановлении КС РФ от 11.11.2021 № 48-П, где суд, будто бы в противопоставление законным способам приобретения права собственности на новую вещь, отдельно подчеркнул, что самовольной является постройка, «возведенная с нарушением законодательных норм».
В связи с этим для того, чтобы признать постройку самовольной, необходимо доказать наличие одного из указанных выше признаков.
При этом понятно, что если третий признак может быть подтвержден или опровергнут только в ходе проведения специализированного исследования (в рамках судебного процесса — в ходе судебной строительно-технической экспертизы), то первые два являются формально проверяемыми: органу МСУ не составляет труда проверить, соответствует ли назначение здания, сооружения или строения виду разрешенного использования земельного участка или оформлена ли в отношении него разрешительная документация на возведение постройки с имеющимися характеристиками.
Как признают постройки самовольными
Законодательством предусмотрено два порядка признания постройки самовольной: судебный и административный.
В административном порядке орган МСУ вправе принять решение о сносе в случаях ее возведения на земельном участке, если (подп. 1 п. 4 ст. 222 ГК РФ):
1) на участок отсутствуют правоустанавливающие документы, необходимые по закону на дату начала строительства;
2) вид разрешенного использования участка не допускает строительства такого объекта, и он расположен на территории общего пользования.
При этом законом предусмотрен ряд изъятий из административного порядка принятия решения о сносе самовольной постройки.
Так, органы МСУ не вправе принимать решение в отношении самовольных построек, расположенных в границах земельных участков в частной собственности, кроме случаев, если сохранение постройки создает угрозу жизни и здоровью граждан (абз. 3 подп. 2 п. 4 ст. 222 ГК РФ). Также из-под удара быть признанными самовольными постройками в административном порядке выведены жилые дома и жилые строения, созданные до 01.01.2019, соответственно на дачных и садовых земельных участках (п. 2 ст. 22 Федерального закона от 30.11.94 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Логика законодателя понятна: необходимо защитить постройки граждан, очевидно предназначенные для проживания.
Проблема с указанным исключением из административного порядка сноса заключается в том, что вопрос, создает ли сохранение постройки угрозу жизни и здоровью граждан, не всегда связан непосредственно с конструктивной безопасностью здания, которая подлежит установлению в рамках специализированного исследования.
В случае если налицо нарушение формальных требований (например, несоблюдение требований о минимальных противопожарных расстояниях) вкупе с отсутствием разрешительной документации, орган МСУ обоснованно примет решение о сносе и реализует его во внесудебном порядке.
В каких случаях орган МСУ обращается в суд
По итогам анализа судебной практики можно выделить несколько случаев, при которых орган МСУ может обратиться в суд с требованиями о сносе:
- В связи с истечением срока действия договора аренды земельного участка.
Постановлением главы города обществу был предоставлен в аренду земельный участок на территории парка для размещения летнего кафе. При этом было указано, что на предоставленном земельном участке запрещено возводить капитальные строения и сооружения, разработать проектно-сметную документацию на размещение в том числе летнего кафе в соответствии с действующими СНиП, архитектурно-планировочным заданием, техническими условиями; согласовать и утвердить ее в установленном порядке.
Общество продало предпринимателю объект, не завершенный строительством, нежилое здание. Администрация (арендодатель) и предприниматель (арендатор) заключили договор аренды земельного участка, однако в продлении аренды было отказано.
Администрация обратилась с иском в арбитражный суд с требованием о признании отсутствующим права на объект незавершенного строительства и обязании освободить земельный участок путем сноса объекта незавершенного и пр. (Определение ВС РФ от 04.05.2023 № 308-ЭС23-5928 по делу № А63-12268/2021).
- Отсутствие информации о выдаче разрешений на строительство на земельных участках.
Прокуратурой была проведена проверка объектов незавершенного капитального строительства, расположенных на земельных участках, принадлежащих на праве собственности обществу. По сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования, информация о выдаче разрешений на строительство на данных земельных участках отсутствовала. Полагая, что указанные объекты являются самовольными постройками и подлежат сносу в порядке ст. 222 ГК РФ, администрация обратилась в арбитражный суд (Определение ВС РФ от 06.04.2023 № 308-ЭС22-27642 по делу № А32-47684/2020).
- Отсутствие разрешения на отклонение от предельных параметров при строительстве недвижимости.
Фактически администрацией было установлено, что возводимые блоки здания в нарушение требований проектной документации и выданного разрешения на строительство имеют цокольный этаж, геометрические и планировочные характеристики возводимых блоков не соответствуют решениям, принятым в проектной документации. Кроме того, здание КПП было возведено в отсутствие разрешения на строительство и с нарушением допустимого места расположения объектов. Ответчик за разрешением на отклонение от предельных параметров не обращался, и разрешение не предоставлялось.
Администрацией в адрес ответчика была направлена претензия с требованием о приведении возводимого объекта в соответствие с выданной разрешительной документацией, вместе с тем ответа от ответчика не последовало. Это послужило основанием для обращения в суд администрации с настоящим исковым заявлением о сносе самовольной постройки (Определение ВС РФ от 11.04.2023 № 308-ЭС21-27736 по делу № А32-29131/2020).
- Строительство объекта капитального строительства в нарушение ст. 51 ГрК РФ без разрешения на строительство о согласовании проектной документации.
Орган МСУ обратился с иском в суд о сносе самовольно возведенной пристройки к зданию автомойки собственником земельного участка (дело № А41-24013/2020). Суды всех трех инстанций поддержали администрацию городского округа, указав, что требования администрации обоснованны, наличие угрозы подтверждается также результатами проведенной по делу экспертизы.
Оспаривание сноса в судебном порядке
Орган МСУ может ограничиться административными процедурами и регламентами. В этом случае застройщик может самостоятельно обратиться в суд об оспаривании постановления о сносе.
Отдельно стоит обратить внимание на п. 31 последнего Обзора Верховного суда РФ судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, от 16.11.2022. Высшая инстанция указала, что если истек срок на снос самовольной постройки, предусмотренный вступившим в силу решением суда, а нарушивший застройщик самостоятельно предпринимает необходимые и достаточные меры для сноса самовольной постройки, то в удовлетворении иска об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов может быть отказано, если ответчик по истечении срока, установленного решением суда, принимает необходимые и достаточные меры для сноса самовольной постройки. Подобный подход направлен в первую очередь на возможность для застройщика земельного участка не лишиться еще и собственности на земельный участок и в дальнейшем осваивать его с соблюдением законодательства.
Что касается признания постройки в судебном порядке, то необходимо выделить следующее.
Все основания, которые не подпадают под административный порядок признания постройки самовольной и принятия решения о сносе, подлежат исследованию в судебном порядке.
Анализу судебной практики по самовольным постройкам уделено достаточно много внимания, поэтому остановимся на наиболее интересных, с нашей точки зрения, аспектах.
В частности, нередки случаи, когда в ответ на иск органа МСУ о признании постройки самовольной и ее сносе, застройщики, руководствуясь положениями п. 3 ст. 222 ГК РФ, предъявляют встречные требования о признании права собственности на постройку.
Экспертиза по назначению суда или по собственной инициативе
При отсутствии необходимых заключений компетентных органов или при наличии сомнения в их достоверности суд вправе назначить экспертизу по правилам процессуального законодательства (Определение ВС РФ от 28.06.2018 по делу № 304-ЭС18-2938).
В то же время отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку. Суду необходимо установить:
-
предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию,
-
а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию.
Важно отметить, что в подавляющем количестве споров о признании постройки самовольной не обходится без проведения судебной строительно-технической экспертизы.
Из анализа судебной практики среди основных вопросов, которые исследуются экспертами, можно назвать следующие:
1. Возможно ли установить фактические технические параметры самовольной постройки (здания, пристройки, надстройки — в зависимости от фабулы дела).
2. Соответствует ли постройка строительным и градостроительным нормам и правилам, правилам пожарной безопасности, экологическим, гигиеническим, санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, требованиям доступности здания для маломобильных групп населения (а в случае, если допущена самовольная реконструкция, указанный вопрос зачастую дополняется также уточнением «допущены ли при проведении строительных работ в здании нарушения градостроительных и строительных норм и правил?»).
3. Создает ли угрозу жизни и здоровью граждан постройка?
4. Возможно ли технически приведение здания в первоначальное состояние (в зависимости от обстоятельств по делу такое первоначальное состояние определяется с учетом наиболее актуальных документов технического учета) и какие мероприятия необходимо для этого осуществить?
5.Возможно ли технически сохранение здания в измененном состоянии?
В качестве примера можем привести определения о назначении судебной строительно-технической экспертизы по делам № А40-258087/2020, № А40-155366/2020, № А40-152070/2017, № А40-129767/21–180-939, № А40-179201/20‑6‑1291, № А40-231417/20‑11‑1683, № А40-141463/22‑133‑756.
Как следует из судебной практики, основной акцент для судов сосредоточен на установлении соответствия постройки строительным, градостроительным и иным обязательным нормам и правилам, а также на выявлении угрозы жизни и здоровью граждан. Из анализа большого массива судебной практики можно с уверенностью сказать, что эти два вопроса встречаются в каждом деле, в рамках которого проводится судебная строительно-техническая экспертиза.
Значение результатов экспертизы трудно переоценить. В случае если эксперт установит наличие угрозы жизни и здоровью граждан, суд будет разрешать вопрос о применении или неприменении правил об исковой давности. Несмотря на то, что истечение сроков исковой давности само по себе является основанием для отклонения требований о признании постройки самовольной и ее сносе, следует, что практически всегда, когда суды ссылаются на истечение срока, экспертиза на вопрос о наличии угрозы жизни и здоровью граждан отвечает отрицательно. И напротив, даже при истечении срока, если здание опасно — требования органа МСУ удовлетворят.
С учетом того, что в Обзоре от 16.11.2022 заложена позиция ВС РФ, направленная на сохранение тех построек, которые можно сохранить, если они не создают угрозы жизни и здоровью граждан, или привести в соответствие с обязательными требованиями, важно, чтобы несмотря на то, что постройка была возведена с нарушением порядка осуществления строительства, лицо, ее создавшее, все же тщательно следило за безопасностью постройки и соблюдением правил пожарной безопасности, экологических, гигиенических, санитарно-эпидемиологических и других обязательных норм и правил.
Отдельно интересен вектор развития судебной практики в контексте уже упомянутого Обзора от 16.11.2022.
Для начала надо сказать, что указанный Обзор во многом корреспондирует с позицией высшей судебной инстанции и дополняет совместное постановление Пленума ВС РФ № 10 и Пленума ВАС РФ № 22 от 02.04.2010 и Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденный Президиумом ВС РФ от 19.03.2014.
Выводы об этом следуют в числе прочего из анализа судебной практики. Суды, в том числе сам ВС РФ, начали повсеместно ссылаться на положения Обзора от 16.11.2022 даже в делах, начало рассмотрения которых началось задолго до утверждения Обзора от 16.11.2022.
В частности, суды придерживаются ранее выработанного подхода, что, если лицо, создавшее самовольную постройку, не предпринимало действий для получения разрешения на строительство, требования о признании права собственности на самовольную постройку не могут быть удовлетворены (см. Определение ВС РФ от 06.04.2023 № 308-ЭС22-27642 по делу № А32-47684/2020).
При этом можно сказать также, что Обзор от 16.11.2022 призывает суды внимательнее рассматривать споры по самовольному строительству, не ограничиваться формальными требованиями закона, принимая во внимание такие факторы, как критичность нарушения, материально-правовой интерес ответчика и возможность устранения нарушений без сноса объекта.
Выводы
При рассмотрении споров по самовольному строительству, при разрешении вопроса о сносе или сохранении объекта суды изучают комплекс вопросов: его соответствие градостроительным, строительным и другим обязательным нормам, отсутствие угрозы жизни и здоровью граждан, соответствие функционального назначения объекта виду разрешенного использования участка, а также добросовестность лица, осуществившего постройку.
Суды не готовы пока разбирать отдельно от других доводов наличие или отсутствие у органов власти, заявляющих требования о сносе постройки, материально-правового интереса, в целом данный довод рассматривается судами вкупе с другими.
Полагаем, что кардинального изменения практики не стоит ожидать, скорее всего, суды пойдут по пути шлифования позиции и мотивировки.
Таким образом, каждый судебный спор по признанию постройки самовольной можно назвать уникальным, поскольку обстоятельства, в связи с которыми, собственно, возник спор, отличаются. Однако тщательный анализ судебной практики позволяет выработать в каждом конкретном случае стратегию, максимально направленную на сохранение постройки.