ул. Черняховского, д. 16 125319 Москва +7 499 152-68-65
Логотип

В Евразийском экономическом союзе начали выявлять наднациональные картели: международное сотрудничество приносит свои плоды

| статьи | печать | 218

В современных условиях глобализации экономических процессов и набирающей обороты цифровизации картели зачастую утрачивают локальный характер, становятся международными, при этом все чаще антимонопольные органы сталкиваются с использованием цифровых технологий при создании и деятельности картелей. В этих условиях необходимо создание эффективных национальных и наднациональных систем борьбы с картелями, отвечающих вызовам современности, важное место в которой занимает международное сотрудничество антимонопольных органов. Этим вопросам уделяется значительное внимание в странах СНГ, ЕАЭС и БРИКС. В рамках конференции, организованной ФАС России и LF Академией, а также Санкт-Петербургским юридическим форумом, ее участники обсудили проблемы и перспективы борьбы с картелями на национальном и наднациональном уровнях — от их расследования до применения уголовной ответственности.

Благодаря таким мероприятиям, как II Евразийский форум по картелям, у нас есть возможность пользоваться практикой всех монопольных органов политического сообщества и сразу же выйти на высокий уровень правоприменения. Такими словами открыл конференцию Александр Кинев, бывший глава антикартельного управления ФАС России, а ныне член Центральной избирательной комиссии РФ.

ФАС России «доросла» до расследования международных антиконкурентных соглашений

Он напомнил собравшимся, что до 2008 г., года, в котором было создано Управление по борьбе с картелями, в практике российского антимонопольного органа, как бы хорошо мы ни относились к его истории, настоящих картельных дел не было. Начало реальной борьбы ФАС с картелями было положено в 2010 г.

Так, дело ФАС России против СУЭК, «Русский уголь» и «Стройсервис» вызвало большой резонанс в средствах массовой информации. Ведь это первое громкое дело о картельном сговоре на крупнейшем федеральном рынке, оказывающем значительное влияние на экономику страны. Расследование проводилось совместными действиями ФАС России и Министерства внутренних дел РФ, в ходе которого были использованы даже такие методы оперативно-разыскной деятельности, как прослушивание телефонных разговоров руководителей, изъятие оргтехники, исследование содержимого компьютеров, опросы сотрудников.

Федеральная антимонопольная служба завершила свое расследование в отношении участников рынка энергетического угля и признала наличие сговора между ними. И в конце декабря 2010 г. комиссия ФАС России установила в их действиях факт нарушения ст. 11 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в ценовом сговоре и разделе рынка.

За последующие годы произошло множество событий, так или иначе связанных с антикартельными усилиями государства: совершенствовалось законодательство, в нем появилось само понятие «картель», параллельно расширялись полномочия антимонопольных органов с тем, чтобы выявлять картели становилось проще и эффективнее. ФАС России работала с правоохранительными органами, стараясь обеспечить должный уровень взаимодействия. Одновременно велась консультационная и разъяснительная работа с экспертным сообществом, с учеными, с общественными организациями. И то, что антимонопольной службе удалось показать обществу, государственным структурам негативный эффект, который несут для экономики картели, А. Кинев считает одним из главных достижений ФАС России. И сегодня уже не приходится на совещаниях у президента говорить о том, что картели — это угроза национальной безопасности и что картели крадут у экономики России до 2% ВВП. Управление по борьбе с картелями разрослось и стало вторым по численности в структуре антимонопольной службы. Дела, которые расследует ФАС России, действительно становятся масштабными, общероссийского уровня, а порой и международного. И это потому, что в ведомстве всегда уделяли большое внимание развитию международного сотрудничества.

Объединение антимонопольных органов — необходимое условие борьбы с картелями

О необходимости для бизнеса внедрения антикоррупционного комплаенса на конференции говорил Антон Суббот, председатель Комитета по комплаенсу и этике Ассоциации европейского бизнеса, партнер юридической фирмы Baker McKenzie. Борьба с картелями, сообщил он, не должна быть делом одного только регулятора. Так, для Ассоциации европейского бизнеса комплаенс в целом, а особенно антимонопольный комплаенс, в последние несколько лет является одной из ключевых задач. Особую важность он приобретает с появлением на постсоветском пространстве или значительной его части такого важного межнационального регулятора, как Еразийская экономическая комиссия. Те иностранные бизнесы, которые видят в России новые возможности и перспективы, кровно заинтересованы в том, чтобы конкуренция была добросовестной.

Несколько слов о Евразийской антимонопольной ассоциации сказал начальник Управления по борьбе с картелями ФАС России Андрей Тенишев. Эта Ассоциация появилась в середине этого года, будучи преобразованной из Некоммерческого партнерства содействия и развития конкуренции в странах СНГ. Ассоциация объединяет ведущих экспертов по антимонопольному урегулированию, юристов, экономистов различных стран СНГ. Она активно сотрудничает с Евразийской экономической комиссией, с ФАС России, с зарубежными антимонопольными органами, участвует в профессиональных мероприятиях, направленных в первую очередь на развитие конкуренции на евразийском экономическом пространстве.

Картели на самом деле — вещь транснациональная, трансграничная, и, как правило, они действуют там, где это экономически выгодно, и мало обращают внимания на те административные либо государственные границы, которые государства сами для себя устанавливают. Если это выгодно экономически, убежден А. Тенишев, то такие барьеры участников картельных сговоров вряд ли остановят. И с этой точки зрения, конечно, международное взаимодействие крайне необходимо, и Российская Федерация старается придерживаться этого курса.

Докладчик обозначил две достаточно серьезные проблемы, которые препятствуют тому, чтобы антимонопольные органы могли работать полноценно. ФАС России, как уже говорилось, наладила взаимодействие с Евразийской экономической комиссией, но когда она в своих расследованиях выходит за пределы Евразийского экономического пространства, возникают сложности.

Одна из проблем — чисто наша, российская, внутренняя. Когда ФАС России пыталась организовывать расследование деятельности тех картелей, которые преследовались и Европейской комиссией, и их юрисдикцией, то каждый раз сталкивалась с тем, что у нас в законе срок давности по делам о картелях составляет всего три года. Сейчас российский законодатель к решению этой проблемы близок. Соответствующий законопроект внесен правительством в Госдуму. Согласно документу, срок давности существенно увеличится.

Вторая проблема заключается в отсутствии должных международных механизмов для взаимодействия. Российская сторона инициировала разработку проекта международной конвенции о борьбе с картелями, внутри РФ ее обсудили со всеми заинтересованными ведомствами — Генеральной прокуратурой, Министерством юстиции. Проект был одобрен главами правительств государств, входящих в Евразийский экономический союз, этот проект был рабочим документом 72-й сессии Генеральной ассамблеи ООН. А. Тенишев убежден, что путь международных, глобальных, больших международных конвенций исчисляется десятилетиями, но тем не менее высказал уверенность, что принятие конвенции — дело обозримого будущего.

Технология работы Евразийской экономической комиссии

Вопросам взаимодействия в рамках национального картельного законодательства и евразийского картельного законодательства посвятил свое выступление Алексей Сушкевич, директор департамента антимонопольного регулирования Евразийской экономической комиссии.

Он признал, что расследование деятельности картелей является самой сложной категорией дел. Поэтому их не может быть много. С 2017 г. ЕЭК на разных стадиях расследования удалось выявить три картельных соглашения. В праве Евразийского союза действительно есть полноценный запрет на антиконкурентное соглашение, хотя сам термин «картель» не упоминается. Но тем не менее дух и буква норм, прописанных в правилах союза, достаточно полно соответствуют тому, что есть в национальных законодательствах пяти государств. «Технология» рассмотрения антикартельных дел в ЕЭК сходна с той, что существует в Европейском союзе. Антимонопольный департамент готовит проект решения, проводит расследование, а само решение принимает коллегия, состоящая из 10 министров.

Первый на Евразийском пространстве картель, поделивший рынок медтехники, выявили буквально на днях — 23 сентября. Российская компания «Дельрус» и казахстанская фирма «Дельрус РК», используя свое доминирующее положение, фактически разделили рынок медицинской техники по географическому признаку. Казахстанская компания Scuderia попросила «Дельрус» настроить медицинский аппарат. Но российская фирма отказала и предложила обратиться с просьбой к «Дельрус РК», где такая услуга стоит в 2,5 раза дороже.

В начале 2018 г. Минэкономразвития Казахстана пожаловалось на этот отказ в Евразийскую экономическую комиссию (ЕЭК). В комиссии установили, что между компаниями существовало антиконкурентное соглашение: «Дельрус» мог сам оказать услугу для Scuderia, но отказался в пользу «Дельрус РК».

«Конкуренты знали о деятельности друг друга, вели переписку и перенаправляли покупателей к поставщику услуги в соответствии с географическим принципом территорий обслуживания», — говорится в сообщении. Компании оштрафовали на 500 000 руб. Также штрафы должны будут заплатить руководители компаний «Дельрус» и «Дельрус РК».

Второе дело по картелям касается того же рынка медицинской техники. Сейчас расследователи добрались до стадии подготовки проекта решения, в конце ноября, как планируется, дело будет вынесено на коллегию.

И третье дело, в котором проверяющие имеют основание говорить о наличии сговора, будет передано на рассмотрение в высшую инстанцию в течение полугода.

В процессе этих трех расследований департаменту антимонопольного регулирования ЕЭК приходилось самым тесным образом взаимодействовать с антимонопольными органами. Само это взаимодействие, отметил эксперт, очень хорошо структурировано и описано в договоре о Евразийском экономическом союзе. ЕЭК начинает взаимодействие с антимонопольным органом буквально со стадии получения заявления лица, которое полагает себя пострадавшим от действий участников картеля. Копия такого заявления немедленно направляется в антимонопольный орган. Для этого существует стандартный формат для обмена информацией. Следующий этап — ведение расследования. «Если мы увидим, рассматривая заявление, что есть основания перейти на стадию расследования, глубокого расследования, с запросами и с проведением мероприятий соответствующего характера в офисах компаний, которые, как мы предполагаем, участвуют в картельном соглашении, мы уже значительно активнее привлекаем антимонопольные органы», — рассказал А. Сушкевич. Антимонопольные органы назначают представителей, которые вместе с сотрудниками антимонопольного блока Комиссии участвуют в мероприятиях, которые проводит антимонопольный блок Комиссии при расследовании.

Допустим, по всем трем расследованиям, о которых говорилось выше, проводился осмотр помещений, осмотр документов, осмотр компьютеров, опрос сотрудников. Такие полномочия у проверяющих есть. Как это осуществлялось? Оперативные мероприятия предусмотрены договором процедуры выдачи мотивированного представления, которые комиссия выдает соответствующим антимонопольным органам в целях расследования. Между Комиссией и антимонопольщиками существует определенного рода посредник, который и на стадии рассмотрения заявления, и на стадии расследования погружается глубоко в тему, может проинформировать антимонопольный орган, что именно нужно комиссии, почему именно это мероприятие комиссия просит провести, почему комиссия хочет прийти именно в те или иные офисы.

Когда Комиссия выходит на стадию рассмотрения дела, антимонопольный орган получает право назначить своего представителя, который получает такой процессуальный статус при коллегиальном и комиссионном рассмотрении дела Евразийской комиссией. Этот статус дает возможность сотруднику антимонопольного органа принимать участие во всех заседаниях, которые проводятся по рассмотрению дела о соответствующем нарушении, пользоваться всеми процессуальными правами участника заседания, знакомиться с материалами дела и, соответственно, доносить до членов Комиссии позицию антимонопольного органа при рассмотрении соответствующего дела.

Завершая свои расследования, комиссия по рассмотрению дела приступает к подготовке проекта решения коллегии Евразийской экономической комиссии. Последняя при вынесении любого своего решения учитывает позицию всех пяти стран, которые высказываются в обязательном порядке. По каждому вопросу, который выносится на коллегию евразийской экономической комиссии, обязательно докладывается позиция каждой из пяти стран.

Международное взаимодействие: взгляд изнутри

О том, как подобное международное взаимодействие видится со стороны национального регулятора, о том, насколько неожиданно оно бывает полезным, рассказал Мухамед Хамуков, заместитель начальника Управления по борьбе с картелями ФАС России.

Российский антимонопольный орган, по его словам, плотно и с большим удовлетворением относится к сотрудничеству с ЕЭК. Между структурами проводятся консультации перед каждым исполнением мотивированного требования. Более того, исполняя мотивированное представление Евразийской комиссии, ФАС России неожиданно обнаружила национальный картель, функционирующий на территории Российской Федерации, деятельность которого ранее не привлекала внимание регулятора. Это дело сейчас рассматривается в Московском управлении ФАС России, и речь идет, что характерно, опять же о поставке медицинских изделий между участниками картеля. В деле замешаны несколько десятков аукционов, а оборот картеля исчисляется в сотнях миллионов рублей.

Разница между трансграничным картелем и национальным

Как многие знают, ФАС России активно расследовала дела рынков смартфонов. Были дела в отношении Apple, LG, Samsung, и совсем недавно возникло дело в отношении компании Philips. При этом с компанией Philips получилась очень интересная история. Сначала расследование проводил национальный орган, потом материалы были переданы в Евразийскую экономическую комиссию и возвращены опять в национальный антимонопольный орган. Как компаниям понять, когда у них есть проблема с наднациональным регулированием, а когда нарушения происходят в рамках национальной юрисдикции?

На этот вопрос вызвался отвечать А. Сушкевич. Существует определенный критерий отнесения дела к трансграничному, который содержит очень четкую регламентацию, какого рода дела подведомственны Евразийской экономической комиссии как антимонопольному регулятору. Во-первых, нарушение должно быть совершено на трансграничном рынке — рынке, географические границы которого охватывают территорию двух и более государств. Во-вторых, комиссия смотрит на специфические для каждого из четырех видов нарушений критерии. Допустим, для недобросовестной конкуренции этот критерий звучит так: «компания — причинитель вреда должна быть зарегистрирована в одной стране ЕврАзЭС, а компания, которая понесла вред в результате недобросовестной конкуренции, должна быть зарегистрирована в другой стране». Вот если два этих критерия исполняются, дело автоматически становится предметом рассмотрения Евразийской комиссии. Похожим образом сформулированы два критерия и для случаев антиконкурентных соглашений и для злоупотребления доминирующим положением. Для случаев координации экономической деятельности, к сожалению, подобные критерии не сформулированы, но есть разъяснение Евразийского суда, которое дает возможность рассматривать и такого рода дела.

Насколько важно определение подведомственности для хозяйствующих субъектов, иных лиц, которые пострадали от ограничения конкуренции? Есть хорошо отработанная процедура передачи заявлений, расследований и дел между антимонопольными органами и комиссией. Если вы сомневаетесь, что это компетенция Евразийской комиссии, можно обратиться в национальный антимонопольный орган. Тот обязан определить, чья в конкретном деле возникает компетенция рассматривать спорные отношения. Если он видит, что это компетенция комиссии, то он соответственно передает материалы дела Комиссии. Если Комиссия видит, что антимонопольный орган в чем-то ошибся, что-то не досмотрел, она может передать материалы этому же антимонопольному органу или антимонопольному органу другой страны — члену ЕврАзЭС. Иными словами, процедура определения подведомственности будет реализована независимо от того, насколько грамотно ведет себя заявитель. Самое главное, чтобы были признаки нарушения. А уже сама система определит, кому подведомственно дело.

Таким образом, и участникам картелей можно не опасаться двойного наказания.

Полноценное международное сотрудничество — дело будущего

Надо отметить, что благостная картина, начавшая было вырисовываться из выступления спикеров конференции, несколько далека от того, что происходит с взаимодействием антимонопольных органов в мировом масштабе на самом деле.

С точки зрения национального законодательства Россия готова к выявлению и пресечению международных картелей. Наше антимонопольное законодательство предусматривает привлечение к ответственности участников антиконкурентных соглашений, достигнутых за пределами РФ, если они оказывают влияние на состояние конкуренции на территории нашей страны. Но практика взаимодействия с антимонопольными органами других стран выявила ряд серьезных пробелов. Как отметил Мухамед Хамуков, все международные документы, договоры, конвенции, которые обеспечивают взаимодействие исполнительных органов власти, касаются либо уголовных, либо административных дел. И нет ни одного документа в масштабе международного сообщества, который регулировал бы отношения антимонопольных органов при выявлении, пресечении антимонопольного законодательства. Это парадокс, но это наша печальная действительность. Все договоры, соглашения (многосторонние, двусторонние), заключенные между антимонопольными органами, как правило, носят декларативный характер, за исключением договора о Евразийском союзе и двустороннего договора с Белоруссией (с которой взаимодействие осуществляется даже в более плотном режиме, чем с ЕврАзЭС). В результате, если мы ведем речь о межнациональном общении, не унифицированы такие базовые понятия, как «картель», «товарные рынки», «взаимозаменяемые товары» и т.д. ФАС России не может надлежащим образом уведомить хозяйствующих субъектов за пределами Российской Федерации, не может обязать антимонопольный орган другой страны вручить, допустим, процессуальный документ подозреваемой компании за рубежом, потому что нет никакой обязанности сейчас в международных документах.

Не решен и вопрос, крайне важный, о том, какое право применяется в делах о наднациональных картелях. Если с экстерриториальностью действия нормативного регулирования Евразийской комиссии все ясно, то не совсем понятна ситуация с именно уголовным преследованием участников картелей. Если выявляется факт евразийского картеля, он экстерриториален, действует на территории, допустим, Российской Федерации, Белоруссии и Казахстана, возникает вопрос: где будет привлекаться к ответственности организатор картеля, в какой из стран? Как преступление картель равнозначен для каждой страны (Белоруссия, Казахстан и Россия), но если посмотреть на уголовное регулирование, уголовное преследование в разных странах, то они различаются. В Российской Федерации есть одна статья про картельные соглашения, в Республике Беларусь фактически есть три статьи, посвященные антимонопольному законодательству, в Казахстане есть статья об уголовной ответственности за монополистическую деятельность. Следственным органам какой из трех стран будет подведомственно данное картельное соглашение?

Бизнесу же очень важно понимать, где он будет получать освобождение от ответственности. Напомним, что в РФ компания, юридическое лицо, может быть в силу действующего законодательства освобождена от административной ответственности, если она первой призналась, что участвовала в картельном соглашении, и прекратила в нем участие. При выполнении установленных законом условий компания освобождается от штрафов. Учитывая, что штрафы составляют до сотни миллионов рублей, на самом деле это эффективная мера для того, чтобы картели выявлять и разобщать. Таким образом, важно организовать именно нормативное регулирование, поскольку здесь задействовано не только антимонопольное, но и уголовное законодательство.

Так что в плане международного сотрудничества почивать на лаврах антимонопольным органам Евразийского союза еще очень и очень рано. Путь к организации эффективного сотрудничества антимонопольных служб всего мира придется пройти. И желательно не растягивать процесс на десятилетия.

День
Неделя
Месяц